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Lavopa: "Progresivamente Argentina se ha ido convirtiendo en una de las economías más cerradas del mundo"

De cara a las elecciones de este año, El Economista dialogó con Federico Lavopa, Socio y Director de Comercio Internacional de la consultora Quipu, quien actualmente forma parte del equipo asesor de política exterior de Horacio Rodríguez Larreta.

Federico Lavopa
Federico Lavopa Gentileza de Ministerio de Relaciones Exteriores de Py
26 junio de 2023

Con el cierre de las listas, ya todo está definido de cara a las elecciones PASO que se celebrarán el domingo 13 de agosto. Y, aunque muchos temas formarán parte de las campañas electorales, sin dudas estarán en el centro de la escena las propuestas para solucionar la actual crisis económica. 

Pero, más allá de algunas decisiones internas que deben tomarse, como definir si se continúa o no emitiendo dinero, es sabido que la crisis no podrá resolverse si Argentina no define una política de inserción en el Sistema Internacional que promueva el comercio, las inversiones y la entrada de dólares al país.

Dicha inserción no solo implica definir quiénes serán nuestros aliados, sino también establecer qué tipo de estratega comercial se implementará. Y, aunque existen muchas variantes, a grandes rasgos encontramos dos: una proteccionista, que supuestamente favorece a la industria nacional, y una aperturista centrada en el libre comercio.

La primera encuentra a sus principales defensores en el oficialismo, hoy conocido como Unión por la Patria, mientras que la segunda es promovida por la oposición, principalmente por candidatos como Horacio Rodríguez Larreta, Patricia Bullrich y Javier MIllei. 

Pero quizás el gran problema es que, en la última década, y en mayor o menor medida, ambas políticas fueron aplicadas, aunque ninguna obtuvo grandes éxitos. Por ello, la gran pregunta es cuál de estas dos opciones podría ser más beneficiosa de cara a futuro. 

Intentando resolver este enigma, El Economista dialogó en exclusiva con Federico Lavopa, Socio y Director de Comercio Internacional de la consultora Quipu, quien actualmente forma parte del equipo asesor de política exterior de Horacio Rodríguez Larreta. 

  • Históricamente, Argentina ha alternado entre políticas proteccionistas y de apertura comercial al mundo. ¿Qué explica esto? 

Lamentablemente, la política económica argentina ha seguido históricamente una dinámica pendular. Como resultado de nuestras idas y vueltas, tenemos un PIB per cápita que en 2028 todavía no habrá recuperado los niveles de 2011, y que creció solo al 0,5% anual en el último medio siglo (lejos del 1,3% de la región y aun mucho más lejos que el 3% de Asia-Pacífico). La política comercial obviamente acompañó esta dinámica pendular, en muchas ocasiones, con un rol protagónico. 

En cualquier caso, el péndulo se fue inclinando hacia un solo lado en las últimas décadas: progresivamente, Argentina se fue convirtiendo en una de las economías más cerradas del mundo. El país se encuentra en el puesto 151 de 161 en el índice de apertura comercial (participación de exportaciones e importaciones en el PIB), y en el 122 de 180 en llegada de IED sobre el PIB. Si miramos esos mismos indicadores en promedio de los 10 países más comparables en tamaño de mercado y nivel de desarrollo, observamos que Argentina recibe un punto menos de IED sobre el PIB y está casi 60 puntos por debajo en apertura comercial. 

La bajísima integración de Argentina a la economía mundial es, en primer lugar, resultado de uno de los niveles arancelarios más altos del mundo: 12% promedio, contra el 7% en promedio para el mundo en desarrollo. También responde al despliegue de un verdadero campo minado de restricciones al comercio de todo tipo. Pese a su reducida significancia en el comercio mundial -0,3% de las importaciones mundiales-, Argentina fue el cuarto país que más medidas no arancelarias adoptó en los últimos 15 años (después de China, India e Indonesia). A la cabeza de este menú están las licencias no automáticas, que pasaron de afectar poco más del 15% del comercio en 2019, al 50% en la actualidad (y, en rigor, a todo el universo arancelario con el sistema SIRA inaugurado en noviembre de 2022).

  • Pareciera haber consenso entre parte de los candidatos presidenciales en torno a que Argentina necesita una estrategia de inserción internacional para reconstruir su vínculo con el mundo. ¿Cómo se logra esto? 

Desde hace décadas estamos atrapados en un círculo vicioso: estamos poco integrados al mundo porque nuestra creciente falta de competitividad sistémica pone en guardia a importantes sectores productivos, que ven con desconfianza una mayor apertura comercial; al mismo tiempo, nuestro creciente aislamiento internacional nos hace cada vez menos competitivos. De alguna manera hay que romper esta trampa que tiene paralizado nuestro potencial de desarrollo desde hace décadas. 

Tenemos que desplegar una estrategia de inserción que permita a la Argentina integrarse a los flujos comerciales y de inversión globales.  Para que sea sostenible, esa estrategia debe ser, en primer lugar, gradual. El acuerdo con la UE es un ejemplo: nuestros sectores industriales cuentan con entre 10 y 15 años para prepararse para competir con Europa (que, además, no es un país que se caracterice por ser agresivo en precios). En segundo lugar, esta mayor integración debe avanzar codo a codo con un paquete mucho más amplio de medidas, destinadas a equiparar las condiciones de competencia de nuestras empresas con las de sus pares extranjeras. Es una tarea enorme, que atraviesa gran parte de las áreas de la política pública, los ministerios, los sectores. Es un problema obviamente de alta protección comercial -y de mala estructuración de dicha protección- que, por ejemplo, encarece los insumos que nuestros productores tienen integrar en sus exportaciones. Pero también es un problema de enorme carga fiscal sobre la producción y la exportación, costos logísticos, falta de crédito, burocracia, falta de adecuación a estándares de calidad internacionales, regímenes laborales anacrónicos, entre otros. 

La estrategia de inserción de Argentina debe tener por tanto una dirección clara, hacia la eliminación del sesgo fiscal anti-exportador, una menor protección comercial, una agenda ambiciosa de acuerdos comerciales, el desmantelamiento de barreras no arancelarias. Pero para que este proceso sea sostenible, debe acompañarse con una progresiva reducción del "costo argentino", en sus diversas dimensiones. No hay huevo o la gallina. Es el huevo y la gallina, al mismo tiempo.

  • No hay dudas de que el Mercosur ha sido muy beneficioso para nuestro país. Sin embargo, nosotros mismos nos hemos negado a modernizarlo, lo que genera rispideces con los otros miembros. ¿Por qué debería modernizarse y qué implicaría esto?

El Mercosur es hoy en día una "rara avis". De un total 348 acuerdos comerciales registrados por la OMC, tan solo 17 son uniones aduaneras. En el medio, esquemas de integración comparables como la CAN, el SICA y la ASEAN renunciaron al objetivo de política comercial común y negociaciones conjuntas. Más aún, el Brexit puso un interrogante sobre el único ejemplo significativo existente en la actualidad de unión económica, la Unión Europea. En definitiva, lo que sorprende del Mercosur no es que esté tensionado, sino que haya logrado sobrevivir tanto tiempo con ese modelo. 

Tener una política comercial externa común entre cuatro países tan distintos como Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, y bajo una regla del consenso, es un desafío enorme. Requiere una sincronización política de cuatro gobiernos que solo se da ocasionalmente. En esos momentos, el Mercosur logra avanzar a "borbotones". En el resto del tiempo (la mayor parte), permanece paralizado. 

En este contexto, el Mercosur fue perdiendo relevancia. En los 90, el comercio intra-Mercosur llegó a representar casi 25% de las exportaciones totales del bloque (una porción de por sí muy baja, si se comparaba con otros bloques regionales como el NAFTA o la UE), proporción que se ha reducido a menos del 13% en la actualidad. Esto se manifiesta en señales cada más frecuentes y contundentes de frustración de sus socios. Por primera vez en su historia, dos de sus miembros -Brasil y Uruguay- adoptaron en 2022 medidas unilaterales, abiertamente en contra de la regla del consenso (dos reducciones generalizadas de aranceles y el anuncio de intención de negociar bilateralmente un Tratado de Libre Comercio con China, respectivamente).

El Mercosur necesita demostrar que agrega valor a sus socios, para poder seguir existiendo. Es altamente improbable que logre hacerlo con el avance de su agenda interna, de "profundización" de la integración, que está paralizada al menos desde la adopción del Arancel Externo Común, en 1995. En cambio, sí parece factible que este "shock de relevancia" lo aporte su agenda externa y, en particular, la firma del Acuerdo con la Unión Europea. 

  • En este sentido, una de las grandes cuestiones es qué sucederá con el acuerdo UE-Mercosur. ¿Es posible que finalmente se ratifique? En el caso de que esto suceda, ¿qué tan beneficioso será para nuestro país? ¿hay pros y contras? 

Un acuerdo comercial de esta enorme envergadura -por la cantidad de países y multiplicidad de temas involucrados- solo puede avanzar en las breves ventanas en las que se alinean una cantidad de factores. En 2019 se abrió una ventana, y se pudo hacer todo el avance necesario en la negociación, que no había sido posible en las dos décadas previas. Hoy en día asistimos a una ventana similar, que podría habilitar su firma. La Unión Europea ha dado claras señales de su voluntad de avanzar. Por el momento, las señales de Mercosur fueron bastante más ambiguas. Es esperable que un cambio de signo político en Argentina brinde el empujón final necesario para encauzar el proceso y dar los pequeños pasos que faltan para la firma del acuerdo (esto sin embargo no será posible sin la voluntad política del "hermano mayor" del Mercosur, Brasil, que representa tres cuartos del PBI del bloque, y que todavía no ha mostrado una decisión clara sobre su posición respecto del Acuerdo). 

¿Por qué deberíamos hacerlo? Como mencionaba antes, el acuerdo proveerá a la Argentina un "anclaje institucional", esto es, un paquete de reglas comunes con la Unión Europea, que constituyen el mínimo común denominador regulatorio del comercio y las inversiones internacionales en prácticamente todos los países del mundo.  Y fijará un sendero gradual y creíble de creciente integración comercial con una de las principales potencias económicas globales.  No debe olvidarse que Europa es el principal inversor en el país, segundo destino de exportación -casi a la par de Brasil y por encima de China-, y tercer origen de importaciones. 

  • En general, ¿crees que el Mercosur debe ir en busca de más acuerdos de libre comercio?

Sí, definitivamente. Estos acuerdos cumplen diferentes funciones, que son esenciales para poner al bloque y a Argentina en la senda del desarrollo sostenible. En primer lugar, como mencionaba antes, acuerdos como el negociado con la Unión Europea brindan un "anclaje institucional", del que todavía estamos desprovistos. Es decirle al mundo y a las empresas que estén interesadas en hacer negocios e invertir en el país que adherimos al paquete básico de reglas que comparten la mayor parte de las economías exitosas del mundo. En segundo lugar, abren mercados que son críticos para aumentar nuestras exportaciones, una de las llaves para abandonar el ciclo interminable de crecimiento y crisis en el que pareciera que estamos atrapados desde hace décadas. Con una característica que suele pasar inadvertida: gran parte de las oportunidades de exportación que se abren benefician a economías regionales, claves para el desarrollo de pequeñas y grandes localidades a lo largo y lo ancho del territorio nacional. Y, por último, el acuerdo permitirá ir transitando de manera gradual, progresiva y creíble hacia una economía más integrada al resto de los mercados del mundo. 

  • Respecto a Asia-Pacífico, ¿crees que Argentina está aprovechando las oportunidades que brinda esa región? ¿Cómo pueden aprovecharse aún más? 

Asia Pacífico explicó el 45% del crecimiento mundial en las últimas dos décadas, y para el próximo lustro está previsto que explique más del 50%. Este año, por primera vez desde la revolución industrial, un tercio de la economía mundial se desarrollará en esta área del mundo. 

Argentina se benefició enormemente del crecimiento de la clase media urbana -y la sofisticación de su dieta- en Asia Pacífico. En los últimos 20 años, las exportaciones argentinas aumentaron a un ritmo promedio del 11% anual, pero las destinadas a esta región lo hicieron en 22%. Y no se trata solo de China: Argentina exporta US$ 15.000 millones anuales a ASEAN, Corea, y Japón, esto es, el doble de lo que exporta a China. 

El primer gran desafío para nuestro comercio con Asia Pacífico es la diversificación. Argentina exporta 1.000 productos a China y un promedio menor a 400 en India, Indonesia, Malasia, Vietnam, los destinos de mayor relevancia. En comparación, al Mercosur exporta 4.000 productos, a la UE 3.500, y a EE.UU. 3.000. El segundo desafío para una mayor integración con estos países es su potencia exportadora en sectores industriales (acumulan el 36% de las exportaciones mundiales, pero 40% de las industriales). Esto genera desconfianza en sectores industriales nacionales, que ven las negociaciones comerciales con esta parte del mundo como una amenaza. No obstante, a medida que vayan desarrollándose, estos países van a migrar su canasta exportadora a productos de mayor valor agregado e incorporación de tecnología, y destinarán cada vez menos proporción a exportaciones de bajo costo salarial. No tenemos que pensar el vínculo con Asia Pacífico como si fuera hoy, sino pensar cómo será en los próximos 10-20 años. 

  • Durante la gestión de Mauricio Macri, Argentina solicitó su adhesión a la OCDE. ¿Es esto posible? ¿Por qué sería beneficioso? 

Recién mencionaba el rol clave que tendría el Acuerdo Mercosur - Unión Europea como un anclaje institucional para la Argentina. En este caso aplica la misma lógica: la OCDE es básicamente un "club de mejores prácticas" internacionales en un amplio espectro de políticas para el desarrollo económico. Adherir a la OCDE es adherir a una serie de principios que miran con atención los potenciales inversores extranjeros (La OCDE representa el 45% del PIB mundial, pero el 75% de la IED global), como la transparencia, la lucha contra la corrupción, la buena gobernanza o el acceso a la justicia.

  • China es nuestro segundo socio comercial y ha llegado a ser el primero. ¿Cómo debemos vincularnos con este país en el actual contexto de conflicto entre EE.UU. y el gigante asiático? 

Es importante separar la paja del trigo. Aun con toda la guerra comercial como telón de fondo, hoy el comercio entre Estados Unidos y China es 21% mayor que en 2016, antes que asumiera Trump. En 2022, superó el récord de US$ 700.000 millones, y sigue constituyendo el flujo bilateral más potente del mundo (1,7% del comercio mundial). 

La relación comercial entre las dos potencias económicas globales es, por tanto, pragmática, y continúa creciendo pese a la inocultable tensión geopolítica. La relación de Argentina con China también debería serlo. Nuestra política exterior tiene que buscar -en la mayor medida que sea posible- blindar sus relaciones comerciales de la creciente competencia geoestratégica de Estados Unidos y China. El acercamiento del país hacia otros países o bloques que intentarán hacer un equilibrio similar -como la Unión Europea- será fundamental para lograrlo. 

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