El Mercosur, la unión comercial entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay (Venezuela fue suspendida en 2016 y Bolivia se incorporará próximamente) siempre ha tenido dificultades para alcanzar una verdadera integración. Desde 1991, año en que se firmó el Tratado de Asunción, el bloque nunca logró convertirse en algo remotamente parecido a la Unión Europea (remitiéndonos únicamente a las implicancias de una unión comercial y dejando de lado que el bloque del otro lado del Atlántico representa una unión monetaria, una de las formas más avanzadas de integración económica) u otras asociaciones comerciales del mundo tales como el NAFTA, que si bien logró un amplio grado de integración, nunca alcanzó la libre movilidad de personas.
Parte de la culpa la tiene el hecho de que sus países miembros son demasiado diferentes (tanto en términos de tamaño como de potencial económico), y otra parte recae en sus intereses contrapuestos. Tal como lo definió recientemente Guillermo Valles, diplomático uruguayo: un elefante, un ratón y dos hormigas. Y en los últimos años, parecería que el aspirante a mercado común que incluso funciona como una unión aduanera imperfecta -un escalón más abajo en la escala de integración económica- está al borde del colapso.
De haberse respetado los tratados y los tiempos originales, el Mercosur debería ser ya un mercado común y una unión política, con las implicancias que esto conlleva: libre movilidad de bienes, servicios, capitales y personas, leyes comunes, políticas económicas compatibles y un parlamento supranacional. En casi treinta años de historia, fueron tantos los avances como los retrocesos.
Tras el auge inicial entre 1991 y 1998 cuando las exportaciones intrazona del bloque crecieron a una tasa promedio anual del 22%, pasando de representar el 11% de las exportaciones totales en 1991 al 25% en 1998, siguieron varios vaivenes.
Incluso por momentos se llegó a cuestionar si el Mercosur funcionaba más como un “club” político que como una unión económica. A lo largo de su historia, la falta de sincronización de las políticas macroeconómicas se esgrime como uno de los factores centrales en el fracaso del progreso del mercado común.
Viajando al presente, con la asunción del Gobierno de Alberto Fernández y la irrupción de la pandemia, el primer mandatario argentino anunció que suspendería su participación en todas las negociaciones en el marco del Mercosur. La decisión sólo afectaba a las conversaciones en curso: los acuerdos aprobados anteriormente, como el firmado en 2019 con la Unión Europea, se mantendrían. Sin embargo, puso en suspenso a los acuerdos comerciales se estaban gestando con Corea del Sur, Líbano, Canadá e India, ya que las normas del bloque exigen un acuerdo unánime en cuestiones comerciales.
Después de dos años sin movimiento alguno en las negociaciones -que pueden continuar por más que no se permita la firma de acuerdos-, Uruguay encontró una vía legal para eludir las objeciones de nuestro país, argumentando en julio pasado que la norma que prohíbe los acuerdos bilaterales individuales entre el Mercosur y los países fuera del bloque aún no había sido ratificada por todos los parlamentos de los países miembros. Así, Uruguay anunció que iniciaría negociaciones con terceros por su cuenta.
El que avisa no traiciona. En septiembre, el presidente uruguayo Luis Lacalle Pou anunció que su país buscará concretar individualmente un Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, país que de acuerdo con cifras del 2020 representa el 27% de sus ventas de bienes al exterior, con US$ 2.149 millones exportados. Previo al anuncio de Lacalle Pou, el Gigante Asiático había sostenido que era condición necesaria que el resto de los países miembros del Mercosur dieran el visto bueno para cerrar un acuerdo con Uruguay. Sin embargo, fue el Gobierno chino quien le ofreció formalmente iniciar de manera bilateral el estudio de prefactibilidad para un Tratado de Libre Comercio entre ambos países.
El avance uruguayo no fue bien recibido de nuestro lado del Río de la Plata, por lo que -cambios mediante en el Ministerio de Relaciones Exteriores-, Santiago Cafiero se vio forzado a romper con la política de status-quo llevada adelante en los últimos años y ensayar algún tipo de respuesta conjunta con el peso pesado del bloque, Brasil.
Es así como hace un mes los cancilleres de Brasil y Argentina anunciaron un acuerdo bilateral para proponer a los demás socios del Mercosur una rebaja de 10% del Arancel Externo Común (AEC) y poco después Paraguay comunicó su apoyo a la idea. Por el contrario, Uruguay, quien en abril había expresado iniciativa en favor de una rebaja del AEC más ambiciosa que la acordada en octubre por los socios grandes del Mercosur, rechazó la medida.
La reducción del AEC sobre las importaciones de terceros, que actualmente se sitúa en promedio entre 13% y 14%, constituye uno de los temas más conflictivos de la discusión interna del bloque en los últimos años. El rechazo de Uruguay, al considerar la propuesta argentina como “magra”, deja en evidencia las tensiones existentes al interior de la región más proteccionista del mundo desde el punto de vista arancelario y deja al país en una posición cada vez más solitaria.
Sin embargo, ante la reciente decisión unilateral del Gobierno brasileño de reducir en 10% los aranceles de importación sobre el 87% de los ítems contemplados dentro del AEC hasta el 31 de diciembre de 2022, con el objetivo de contener una inflación que en el último año supera el 10%, Uruguay, dando un giro de 180°, aprobó la medida, al igual que el resto de los países miembros.
La decisión, pese a que fue impulsada de forma conjunta con nuestro país semanas atrás, llegó como una sorpresa, dado que con una cumbre del Mercosur sobre el cierre del año se esperaba que el anuncio se realizara allí.
La bienvenida por Lacalle Pou se debe a que la resolución habilita la flexibilización del bloque liderada por su país y permite el inicio de las negociaciones formales para la firma de un acuerdo bilateral de libre comercio entre Uruguay y China.
Hacia adelante se abre el interrogante sobre la capacidad de conciliación sobre los intereses del bloque, con Brasil y Uruguay bregando por una mayor flexibilización de las condiciones comerciales del bloque y, en el margen, jugando su propio partido. No obstante, a pesar de las dificultades para conciliar los intereses contradictorios de los miembros del bloque, existen aún puntos de contacto que permiten el sostenimiento de su funcionamiento. En este contexto, surge como principal incógnita hasta qué punto serán suficientes dichos puntos de contacto para sostener la permanencia del bloque.
