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Ordenar el sistema tributario para eliminar exenciones impositivas

Las exenciones impositivas son una improvisación a las distorsiones tributarias. Eliminarlas sin atacar la distorsión es contradictorio.

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Jorge Colina 01 noviembre de 2023

La situación fiscal viene agravándose día a día. En el proyecto de Presupuesto 2024, el Ministerio de Economía estimó que el 2023 terminaba con un déficit primario de 2,4% del PIB y una tasa de inflación anual de 136%. Este último dato no es trivial porque ya en setiembre del 2023 la inflación es de 138% sin señales de que la "curva se achate". 

Pero peor aún, este proyecto de Presupuesto 2024 no contempla la eliminación del impuesto a las ganancias para asalariados y jubilados y la devolución masiva del IVA de la canasta básica. Con lo cual significa que el déficit será más grande que 2,4% del PIB. Aunque -y aquí la necesidad del gobierno de que la inflación crezca-, si la inflación termina el 2023 cerca del 150% anual, varios gastos se van a licuar con lo cual se podrá mostrar que se cumplió con el 2,4% del PIB de déficit primario. Claro, se habrá incumplido con la meta de inflación que en lugar de 136% será de 150% anual, pero, bueno, no se puede todo.

Las mayores inconsistencias vienen el año que viene. En el proyecto de Presupuesto 2024 se proyecta una reducción del déficit primario de 0,9% del PIB con una inflación anual que baja al 70%. Hasta aquí, el gran interrogante era cómo hacer para bajar el déficit primario en términos del PIB con una menor tasa de inflación, si en la Argentina la única herramienta que se usa para bajar el déficit fiscal, en términos del PIB, es la inflación. Lo hizo el anterior a partir del 2018 y lo hizo este Gobierno también. 

Gran interrogante porque en el mensaje del proyecto de Presupuesto 2024 ni figura la palabra "anti-inflacionario" (la palabra "plan" está 1.000 veces, pero nunca acompañada por la segunda, que es mala palabra).

Como las inconsistencias no eran pocas se decidió sumar otra. La meta para el año que viene será superávit primario de 1% del PIB. Ante la pregunta de "¿Cómo?", la respuesta obtenida es: bajando el gasto tributario.

Los gastos tributarios son los recursos que el Estado deja de recibir por haber otorgado exenciones impositivas. O sea que el Gobierno propone pasar de déficit a superávit eliminando exenciones impositivas. Aquí hay de todo. Desde el no pago del Impuesto a las Ganancias de los judiciales, pasando por Tierra del Fuego que no paga ningún impuesto nacional, un montón de exenciones a sectores económicos hasta alícuotas de IVA reducidas a alimentos y medicamentos.

Ahora cuando uno hace las cuentas, no dan. Porque si hay que pasar de un déficit primario de 2,4% a un superávit de 1% del PIB significa que la reducción de exenciones impositivas tiene que aportar 3,4% del PIB. Cuando uno va al cálculo de gasto tributario -que figura en el mismo proyecto de Presupuesto 2024- se encuentra con que asciende a apenas 2,3% del PIB. O sea, la eliminación de las exenciones impositivas se queda corta.

Aquí aparece el as en la manga. En la última hoja del proyecto de Presupuesto 2024 aparece un cuadro titulado "otros beneficios no incluidos en gastos tributarios", nunca antes computados por el Ministerio de Economía, donde se pusieron cosas como el reintegro de IVA a exportadores (que no es una exención, es un instrumento para no exportar impuesto) o el diferimiento del pago de IVA por 60 días para pymes (que no es una exención, sino un auxilio financiero). Estos gastos tributarios nuevos suman otros 2,4% del PIB, totalizando entonces 4,7% de PIB de gasto tributario entre los históricos y los nuevos.

Suena improvisado. Pero más improvisado aún, es que el Poder Ejecutivo -que es el que debe formular el proyecto de presupuesto- no dice cuáles gastos tributarios eliminar. Lo que hace es pedirle al Congreso que los diputados y senadores decidan cuáles eliminar. 

Posiblemente, el Congreso elimine alguna exención impositiva a algún sector, producto, servicio o tipo de contribuyente, más por ensañamiento, que por racionalidad o equidad tributaria. Pero es imposible lograr superávit primario mandando al Congreso a eliminar gastos tributarios.

¿Qué hacer con los gastos tributarios?

Hay que abordar un ordenamiento tributario integral con el objetivo de tener un sistema tributario simple y homogéneo para todos los contribuyentes, cumpliendo así el alto principio fijado en la Constitución Nacional en su artículo 16° que reza: "La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas".

Luego, si existiera la necesidad de promover una región, una actividad económica especial, un tipo de contribuyente en dificultades transitorias, lo que corresponde es darle un subsidio directo, no una exención impositiva. 

Con el subsidio directo se explicita el costo fiscal de la intervención pública. Esto permite luego contrastar el costo fiscal con el beneficio social que se espera obtener. Observar si la región promocionada se desarrolló, si la actividad económica especial se consolidó y si el tipo de contribuyente en dificultades pudo superarla. 

De esta forma, se tiene un plazo expreso para el fin del subsidio directo. La exención impositiva, en cambio, tiende a ser entendida como indefinida.

Las exenciones impositivas, en el fondo, son una improvisación a las distorsiones del sistema tributario. Querer eliminarlas sin atacar la distorsión es contradictorio porque ellas mismas son fruto de la distorsión. Por eso, primero hay que ordenar el sistema tributario para eliminar las exenciones impositivas. 

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