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Qué dicen y qué no el DNU y el proyecto de Ley Ómnibus

No queda otra que analizar caso a caso: hay aspectos intrascendentes que no hacen a nuestros padecimientos, otros bien orientados, otros equivocadas y otros que depositan demasiada confianza en el mercado para llegar a buen puerto.

Ley Ómibus
Ley Ómibus .
Javier Okseniuk 19 enero de 2024

El artículo pretende dar un encuadre general sobre qué significan el DNU y el proyecto de Ley Ómnibus en cuanto a posibilidad de solucionar los problemas que padece nuestro país, dejando de lado los aspectos constitucionales y las desprolijidades legales. 

Podemos sintetizar de esta manera: 

  • Las medidas ofrecidas señalizan bien un cambio de régimen, algo positivo para la estabilización económica, independientemente del nivel de relevancia o del grado de acierto de todos los ítems.
  • Como negativo, no surgen de un proceso de consenso y negociación, denotando cierta pereza o desidia en la construcción política del gobierno, que se suma a cierta desorganización interna del oficialismo, lo que atenta contra la sostenibilidad en el tiempo de las iniciativas y les resta certidumbre y eficacia.
  • Algunas de las cosas planteadas, aunque muy pocas, ayudan a encuadrar el marco fiscal; todavía hay mucha tela para cortar para reducir privilegios en el sector público, atendiendo así las demandas "anti-casta" y, en la suma, con impacto en ahorro fiscal.
  • Si uno concibe el proyecto como herramienta de cambio estructural, son muchas las omisiones en la mayor parte de los capítulos para que sea un instrumento de desarrollo.
  • No queda otra que analizar caso a caso: hay aspectos intrascendentes que no hacen a nuestros padecimientos, otros bien orientados, otros equivocados, y otros que depositan demasiada confianza en el mercado para llegar a buen puerto.
  • Dada la complejidad del contexto, en muchas áreas resulta difícil conjeturar si la medida planteada es buena o mala, y deberá evaluarse si otorgar al oficialismo el beneficio de la duda.
  • Si bien en el proyecto de ley hay tópicos de "reforma del Estado", en general subyace la idea de que "desregulando arreglás todo", que la disciplina de mercado es suficiente para eliminar los malos incentivos. Más abajo se abordará este tema, y se deja para el final un breve comentario sobre cómo esta idea de que "el mercado soluciona todo", sin el Estado arremangándose, puede afectar incluso la estabilización de precios y la llegada a, como decimos los economistas, un "buen equilibrio".

Alcances de la desregulación

El DNU, el proyecto de ley y los mensajes públicos del Presidente afirman que gran parte de los inconvenientes del país se resuelven dejando a los mercados actuar sin tanta injerencia de las regulaciones estatales. Hay mucho de cierto en esto: la economía argentina se está desenvolviendo con demasiadas restricciones como consecuencia de que, cada vez que enfrentamos un dilema o complicación por desmanejos macroeconómicos, apareció un parche normativo microeconómico para intentar sortearlo. 

Así surgieron diversos regímenes de promoción; excepciones; precios, tasas o comisiones limitados; mercados y decisiones cautivas; multas exageradas; represiones financieras y comerciales. Y todo esto afectó nuestro marco de productividad y competitividad, además de exacerbar tensiones distributivas.

La falta de crecimiento no obedece exclusivamente al exceso de regulaciones; algunos podrán afirmar que esto incide muy poco en sí mismo, y que en primera línea de responsabilidad está la gestión macroeconómica, fundamentalmente la política fiscal y cambiaria. Además, el DNU parece combatir exclusivamente las "capturas de rentas" por parte del sector privado (a través de beneficios que generan malos incentivos e inhiben la innovación y el desarrollo), pero dice muy poco de capturas de rentas y privilegios dentro del sector público

Estos incluyen excesos en los tres poderes, en entes, fondos fiduciarios y empresas públicas, y en los tres niveles de jurisdiccionales; e incluyen aspectos tributarios, de contrataciones, de transparencia y control, mecanismos de designación y remuneración, excesos de beneficios en convenios de trabajo públicos, uso de entes cooperadores, y un largo etcétera que hace a ineficiencias y malos incentivos. 

El proyecto de Ley Ómnibus en parte corrige esta omisión (entes públicos, empleo público, etcétera), pero hay ausencias importantes y abordajes que se quedan a mitad de camino.

Creemos que de haber atendido estos privilegios se hubiese logrado todavía mayor legitimidad, se hubiese diversificado las fuentes de ahorro fiscal y, en última instancia, se hubiese señalizado mejor un cambio de régimen en el manejo de la cosa pública que oriente un proceso de estabilización de precios.  Nada inhibe que el Congreso pueda incorporar estos tópicos en sesiones ordinarias.

Fallas del Estado versus fallas de mercado

Al desregular, el DNU+ley quita rentas a algunos sectores y se las incrementa a otros. No hay nada de malo con eso, es muy posible que haya habido excesiva injerencia estatal, y que los incentivos de mercado puedan arrojar mejores resultados (además de todos los beneficios de la simplificación burocrática). Pero sepamos que son muchos los países (incluyendo muchos con constituciones liberales) que no les escapan a políticas de fomento y de orientación productiva, ni tampoco a poner límites al libre accionar de las empresas y personas. Seamos conscientes de que al habernos quemado reiteradamente con leche estatal, es posible que lloremos con cualquier marco normativo. 

De hecho, así como el DNU deroga la ley de promoción industrial (que no contiene regímenes vigentes), al mismo tiempo no se derogan exenciones impositivas en sectores beneficiados (ni en regiones beneficiadas) y se propone además un importante régimen de incentivos a grandes inversiones. Muerta la promoción, que viva la promoción. 

Hay quienes les gusta detectar las fallas del Estado, y hay quienes prefieren objetar las fallas del mercado. Lo cierto es que estamos obligados a analizar caso por caso. Así, sectores como el de pesca, agencias de viaje, biocombustibles, comercialización de medicamentos y de libros, carnes, industria audiovisual o hidrocarburos ameritan un análisis profundo para detectar dónde hay excesos de protección y malos incentivos, dónde hay una deficiente gestión de los recursos públicos, o dónde se requiere continuar, mejorar o reconfigurar el acompañamiento público para el desarrollo del sector, ponderando siempre costos y beneficios. 

El mismo gobierno da cuenta de que el sector privado, sin controles, no lleva a un buen equilibrio cuando pretende eliminar las prórrogas de las concesiones de yacimientos convencionales, todavía no explotados por las grandes cuando muchas pymes están interesadas en hacerlo. 

Otra nota de color: pareciera que el sector privado tampoco está haciendo bien su tarea como ventanilla de registro automotor, porque el gobierno decidió abrir la competencia de una oficina pública. Una última: todo muy lindo con que la obra pública la hagan los privados pero en el artículo 644 se ofrecen al concesionario garantías públicas de flujos futuros de recursos tributarios, tal cual se hizo con las PPP de la gestión 2015-19. O sea, un 'put' para el concesionario que se aleja del ideal libertario y se asemeja al Estado bobo. 

La necesidad de un Estado eficiente que planifique

En esa línea, nuestro país necesita que el manejo del Estado sea cada vez más transparente, profesional y eficiente. Es una de nuestras mayores cuentas pendientes que nos impide alcanzar estándares de países desarrollados. Y parece evidente que el enfoque general es, en cambio, el siguiente: "Yo, como Estado, no sé cómo resolver esto; por eso dejo que el sector privado lo resuelva"

Abundan ejemplos de esto. DNU y ley se vuelcan así a transformar toda empresa del Estado en una sociedad anónima, presumiblemente para la posibilidad de vender las acciones. Una alternativa hubiese sido redactar un marco normativo que obligue a estándares claros de eficiencia técnica, incluso propiciando la reducción de la dotación de personal en caso de ser necesario, con auditorías externas que validen el estado inicial de ineficiencia y la hoja de ruta para el encuadre. 

En lugar de arremangarse, el atajo que implica privatizar puede tener como resultado un bajo precio de venta, o incluso su imposibilidad, cuando una buena gestión en pos de la eficiencia podría permitir en el futuro varias opciones: una venta mejor, la posibilidad de emitir acciones en oferta pública, o mantener la empresa como pública, ahora eficiente. Veremos cómo será el manejo estatal de cada una de las empresas, pero desde el marco legal sugerido no hay ninguna orientación. Está claro que desentenderse de la gestión muestra una ansiedad por sacar de raíz un problema, y hay que decir que la historia nos muestra que esa ansiedad está justificada por la desconfianza de que el Estado pueda gestionar de otra manera. El tema sería, en estas semanas de debate, cómo enfrentar esa desconfianza con ideas y acciones concretas

Un argumento similar está en el artículo 549 del proyecto de ley, difundiendo a las familias el resultado de las evaluaciones educativas (que dependen de muchos factores), como si ese solo acto de competencia de cada familia por elegir a las mejores escuelas desencadenara una reacción virtuosa de mejor formación docente, mejor currícula y mejor infraestructura, casi en la misma línea que los vouchers educativos. Suena a pensamiento mágico y no hay nada en la ley de cómo el Estado podría aceitar esa reacción coordinando, por ejemplo, iniciativas de formación docente

Si vamos a crear nueva información educativa, algo indispensable por cierto, sería bueno que los mayores usuarios de la misma sean, más que las propias familias, los ministerios nacionales y provinciales para calibrar y monitorear políticas. 

Otra vez, se promueve que las familias hagan lo que el Estado no hace, o lo hace de manera insuficiente, y perdemos la oportunidad de comenzar una etapa para corregir las deficiencias del Estado bajo un esquema más cooperativo entre todos los actores relevantes. 

La idea de que no se necesita ninguna planificación o coordinación se ve en varios capítulos. 

  • En salud, sobre la base del acierto de eliminar el cautiverio de las obras sociales y permitir una mayor competencia en el sector, no está claro que, sin ninguna coordinación, el sistema revierta la fragmentación actual o que disminuyan los costos. Tampoco se prevé cómo administrar una transición hacia una mayor demanda del sistema público como consecuencia de la liberalización de precios sin límites. Podría plantearse mejorar los estándares de calidad y eficiencia del sistema público utilizando, además, mayores recursos provenientes de los aportes de quienes desistan del sistema privado. Pero para esto se requiere una estrategia holística, ausente en la cosmovisión del DNU en donde laissez faire mata planificación, para así orientar una salida de un sistema en crisis. 
  • En temas de tránsito, la ley omite regular la antigüedad del parque o los mínimos de potencia de los camiones, o el control de deudas o de evasión en los mismos peajes, a través de patentes digitales. 
  • En obra pública se atiende bien la incertidumbre con la incorporación del plazo variable de las concesiones, pero se avanza con iniciativas privadas que la evidencia muestra que muchas veces arrojaron resultados subóptimos (en comparación a iniciativas planificadas centralizadamente). 
  • En biocombustibles pasamos de un sistema hiperregulado y rentístico para las pymes a otro de plena liberalización inmediata que las condena frente a las grandes petroleras (esto fue corregido en una versión nueva). Otra vez, no hay un atisbo de planificación de una transición hacia un esquema de mayor competencia.

El mundo orienta sus políticas de inserción y cambio climático

Desde un punto de vista más macro, no está claro que las modificaciones en comercio exterior a favor de una simplificación burocrática (desaparición del registro de importadores y exportadores, intervención no obligatoria de un despachante de Aduana, etcétera) aporten de manera significativa al sesgo exportador que buscamos como país, aunque la eliminación de las restricciones del Poder Ejecutivo a las importaciones y exportaciones por motivos económicos pueda dar mayor certidumbre. 

No hay nada respecto de cómo es Estado puede ponerse a disposición del sector privado para mejorar la gimnasia exportadora, ni de su rol para atraer empresas, instalar marcas o fomentar determinados ecosistemas, propiciando la "inmersión" de las empresas en distintas cadenas productivas o vinculando distintos sectores productivos ("arenas"). El muy francés 'prohibido prohibir' las exportaciones está muy bien, pero el mundo ya entendió que eso no es suficiente.

En temas ambientales y de cambio climático, no sólo hay nula mención a tópicos que muchos países del mundo ya están avanzando, sino que lo poco escrito en la ley disminuye de hecho la protección ambiental en un rapto efusivo a favor de la actividad extractiva del sector privado. Otra vez, en estos casos no alcanza con un impuesto pigouviano para alinear incentivos, sobre todo cuando hay problemas de control y de delimitación de responsabilidades.

Cosas a favor y en contra, siempre en un marco de duda respecto de las políticas ideales

Hay que ser sinceros: hay muchas medidas que a priori podemos conjeturar si están mejor o peor orientadas a partir de un diagnóstico, pero hay muchas otras (o incluso en aquellas que tenemos una conjetura bien formada) en donde calibrar una "matriz de riesgos" sobre los beneficios y costos del camino elegido resulta muy complejo

En ese gris, que puede ser bastante amplio, tal vez amerite el beneficio de la duda y acompañar, con modificaciones superadoras, las iniciativas reformistas del oficialismo, como en el caso de muchos de los puntos de la reforma laboral y del capítulo energético, el fin de asignación cautiva de obras sociales, los cambios en el protocolo para el cese del empleado público, la derogación de varias leyes de protección (góndolas, compre nacional, etc), la transformación de las empresas públicas en sociedades anónimas (lo que no significa privatización, donde cada caso particular debería pasar por el Congreso), la política de calidad regulatoria (requisito de la OCDE), entre varias otras.

En el debate actual, además, seguramente se devele el interrogante de por qué los despachantes de aduana no son tan imprescindibles, mientras los fortalecidos escribanos sí lo son.

Dentro de las cosas negativas se pueden mencionar la eliminación de la progresividad del impuesto a los bs personales (en un contexto de elevada evasión y elusión de Ganancias) y el diseño del anticipo de pago, varios puntos del blanqueo (sobre sale el blanqueo de efectivo sin costo), la eliminación de la movilidad sin nada a cambio (y sin tocar regímenes especiales), exención de ganancias para desarrollos inmobiliarios (eliminándose la palabra "social" después de "vivienda"), eliminación de algunos fondos culturales, tratamiento tabacaleras y otro largo etc.

 Si se concibe este proyecto como aquel que catapulta el desarrollo, las omisiones son enormes, sobre todo en áreas clave como educación y los incentivos federales. La mayor parte de los artículos no harán casi ningún aporte al crecimiento futuro, más allá de su impacto simbólico de "cambio de régimen".

 Cualquiera sea el desenlace de lo que se termine aprobando y de lo que no, así como en las gestiones anteriores no se hizo ninguna medición de impacto de los aparentes beneficios de la regulación, ahora el Estado debería obligarse a medir cuidadosamente el impacto de las leyes que se adopten (esa obligación podría incorporarse a la ley, robusteciendo los órganos de control con prácticas más profesionales, modernas y frecuentes). No está claro que el capítulo de calidad regulatoria incluya buenos estándares para las políticas públicas en general, y dicho sea de paso, no se aplica a este mismo proyecto de ley ni al DNU. 

A diferencia de lo que ocurre con otras naciones desarrolladas y emergentes, nuestro Estado deja mucho que desear en cuanto a profesionalismo con el que se evalúan las políticas públicas, cualquiera sea el sesgo ideológico. 

La idea no es matar un relato superfluo para imponer otro a fuerza de marketing y presencia en redes.

Precios completamente libres y estabilización macro

Un último párrafo sobre cómo engancha esto con la estabilización económica. Señalamos que era fundamental acompañar medidas fiscales con una idea fuerte de cambio de régimen, al tiempo de otorgar sostenibilidad de un programa de estabilización con un generoso nivel de consenso y soporte político. 

En la macroeconomía es donde se juega el principal partido, y además de lo estructural y el diseño de la política fiscal y monetaria (ésta última hoy más expansiva que antes), resulta crucial desactivar los diferentes mecanismos de indexación, algunos explícitos y otros más implícitos, de modo de sincronizar mejor la desinflación de precios. Lo cierto es que este afán por dejar completamente librado al mercado las decisiones post-devaluación inhibió toda iniciativa de control de algunos precios importantes, lo cual exacerbó la suba y seguramente derrame en la evolución futura de otros precios y salarios, potenciando la indexación

Argentina no vivió muchos episodios de ajuste fiscal y seguramente por eso sus planes de estabilización fracasaron. Pero varios países son testigos de que lo fiscal y monetario pueden no ser suficientes para desinflar precios y que se requiere una orquestación centralizada adicional para complementar el saneamiento de los desequilibrios.

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