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El nuevo mundo del trabajo y los desafíos de las políticas públicas

Las políticas laborales se muestran insuficientes para abordar la informalidad y la inactividad, que no han dejado de crecer

El nuevo mundo del trabajo y los desafíos de las políticas públicas
Éforo Data 20 abril de 2023

En el último Panorama Laboral 2022, publicado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para América Latina y el Caribe, se prevé un escenario de "fuerte ralentización del crecimiento económico proyectado para 2023, conjuntamente con limitados espacios fiscales y elevados niveles de inflación".

En este contexto de inestabilidad y crisis, nuevamente las políticas laborales, enfocadas en la creación de empleo, formalización y sostenimientos de los ingresos, vuelven a colocarse en el debate político, afirmándose como herramientas fundamentales para fortalecer la recuperación socio-económica y así "apuntalar el empleo y los ingresos".

Sin embargo, el mundo laboral ha experimentado en los últimos cinco años profundas transformaciones. Mayor informalidad, escasa creación de empleos formales (concentrados, a su vez, en puestos ocupados por hombres), la irrupción del "fenómeno del trabajador pobre" (los/as trabajadores/as informales tienen entre 3 y 4 veces más altas probabilidades de ser pobres en comparación a los empleos formales), y las persistentes dificultades estructurales para la inserción laboral de los/as jóvenes, son algunas de las características que definen el nuevo escenario del mundo laboral.

"En materia laboral, la tecnología toma a Argentina a contrapierna. El retroceso del trabajo decente y el crecimiento de la pobreza generan brechas más profundas y más extensas. Se puede trabajar y ser pobre", asegura el presidente de Fundación Éforo, Federico Recagno.

En el país, según datos del Ministerio de Trabajo, al cierre de 2022, el trabajo asalariado todavía se encuentra por debajo de los máximos alcanzados en enero 2009

A su vez, esto se complementa con el significativo cambio acontecido en la propia dinámica del mundo laboral, que se expresa en la mayor informalidad y en el aumento sostenido de la inactividad de personas en edad de trabajar.

Según los datos más recientes del Indec, de los 1,3 millones de empleos creados entre el cuarto trimestre del 2022 comparado con el mismo período del 2019, solo 21,4% corresponden a empleos formales, mientras que 45,7% cuenta con trabajos no registrados y 32,9% son cuentapropistas no profesionales. 

Lo que equivale a que casi 8 de cada 10 empleos creados en los últimos cuatro años son en mayor proporción informales y en menor medida independientes.

"En materia laboral, la tecnología toma a la Argentina a contrapierna. El retroceso del trabajo decente y el crecimiento de la pobreza generan brechas más profundas y más extensas. Se puede trabajar y ser pobre", asegura Federico Recagno

Precisamente, en el informe de la Fundación Éforo sobre la Inactividad laboral, se destaca que 8 millones de personas son inactivas a pesar de estar en edad de trabajar, siendo 65% mujeres y 35% hombres, y de los cuales 4,3 millones son personas mayores a los 24 años. 

Según la OIT "el aumento de la inactividad laboral es una de las principales consecuencias en la actual crisis laboral", y además se resalta que es mucho más complejo el proceso de reinserción laboral desde la inactividad que desde la desocupación.

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En  sintonía, el informe "Caracterización del Estado de Situación Laboral y de las acciones implementadas por la APN para la promoción del trabajo", publicado por la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) en diciembre de 2022, entre otras cuestiones abordadas, se realiza un relevamiento, análisis y esquematización de las políticas laborales implementadas en los últimos 15 años.

Utilizando varias fuentes públicas, la OPC reconoce la existencia de cuatro grandes categorías de políticas laborales: las que se enfocan en la desocupación, las que promocionan proyectos individuales y cooperativos, las que apuntan ampliar la formalización laboral y las que se proponen sostener y dar continuidad al empleo.

En promedio, para toda la serie 2007-2021, las políticas laborales no superaron el 0,5% del PIB. Ahora bien, el 2020 presenta el salto más significativo, alcanzando su máximo histórico de 1,22% para luego, en 2021, descender en torno a 0,81% del PIB.

El informe destaca que no solo se produjo un cambio en el volumen de recursos destinados, sino también en el tipo de políticas implementadas. 

Se comprueba una constante reducción de las políticas de desempleo a partir del 2009 y un incremento de los planes y programas asociados, principalmente, "al desarrollo de proyectos socio productivos (individuales y cooperativos) y comunitarios".

La OPC advierte sobre una transformación en la orientación general de las políticas laborales, afirmando que se ha producido "un marcado cambio de perfil en la política del Estado en relación con el desempleo, reemplazando estrategias de sostenimiento y reinserción en el mercado formal de los desocupados por, principalmente, la promoción de proyectos propios".

Hasta 2019, los/las beneficiarios/as de las políticas laborales no superaron nunca el 1,8 millones. 

Sin embargo, en 2020, aumenta en 167% los beneficios otorgados, llegando a un pico de 4,7 millones de personas que recibieron algún tipo de ayuda en relación al trabajo. Ya en 2021, las personas que accedieron algún tipo de política laboral descienden a 2,8 millones 

A partir de 2017, las políticas de desarrollo de proyectos socio productivos comienzan a crecer por encima del resto, alcanzando a más de un millón de beneficiarios hacia el final de la serie, lo que demuestra que "la estrategia del Estado se concentra principalmente en este tipo de políticas cuyo perfil, en la práctica, se vincula más hacia la asistencia social que a las soluciones de desequilibrios entre oferta y demanda de trabajo".

En el caso de las políticas de "Sostenimiento y continuidad del empleo", tuvieron un rol clave para mitigar las consecuencias de la pandemia, sobre todo en 2020. Este tipo de políticas engloban programas que tienen como objetivo "evitar la desaparición de puestos de trabajo y sostener empleos asalariados formales (en relación de dependencia)". 

Los dos programas más importantes son el de "Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción" (ATP) y el Programa de Recuperación y Sostenimiento Productivo (REPRO), que consiste en una asignación dineraria individual a abonar a los trabajadores a cuenta del pago de las remuneraciones a cargo de los empleadores adheridos al programa.

El estado de inactividad de las personas en edad de trabajar debe ser entendido como una situación que excede las decisiones particulares y responde a escenarios sociales más amplios y complejos

Este tipo de políticas pasan del 0,84% del PIB en 2020, concentrados en casi su totalidad en el ATP, y abarcando un universo de beneficiarios de 3,5 millones. Pero en 2021, los recursos destinados a sostener y dar continuidad a los empleos formales se reducen en un 75%, y pasan a rondar 0,21% del PIB, para abarcar a 1,7 millones de beneficiarios, pero orientadas y focalizadas principalmente en el Repro.

En este sentido, Recagno sostiene que ""no alcanza sólo con la necesaria asistencia y asignaciones especiales. Hay que unirlas a un programa de educación y de trabajo. El trabajo y la educación deben ser hermanos inseparables en cualquier plan".

El cambio de perfil de las políticas laborales

El programa de empleo más importante hoy es el Potenciar Trabajo, cuyo protagonismo se ha acelerado en los últimos tres años. Con la finalidad de generar nuevas propuestas productivas a través del desarrollo de proyectos socio-productivos, socio-comunitarios, socio-laborales y la terminalidad educativa, el Potenciar Trabajo se destaca por encima de todas las demás políticas laborales desde el 2020 a la fecha.

Su estructura se divide en dos tipos de prestaciones: subsidios o créditos no reembolsables para promover la implementación, desarrollo y fortalecimiento de proyectos socios productivos, y el Salario Social Complementario.

Al 2021, el Potenciar Trabajo demandó recursos equivalentes a 0,47% del PIB (56% del total de lo destinados a políticas laborales) y que prácticamente se componen en su totalidad de transferencias en concepto de "Ayudas sociales a personas", que alcanzaron los 1.045 millones de beneficiarios.

Los nuevos desafíos en el mundo del trabajo

Al comparar los números concretos de las personas alcanzadas por las políticas de empleo con otros indicadores laborales, se verifica que el alcance de cobertura es reducido. 

Como se mencionó en el informe de inactivos publicado por la Fundación Éforo, en Argentina existen 8 millones de personas que, pese a estar en edad de trabajar, no lo hacen, mientras que las políticas laborales, en 2021, alcanzaron a 2.8 millones de personas. Lo que expone el carácter limitado de las políticas laborales y su escasa capacidad ya sea para producir nuevos empleos formales o sostener los puestos vigentes.

El cambio de perfil en las políticas de empleo y el protagonismo del programa Potenciar Trabajo expresan la transformación que se viene desarrollando en el mundo del trabajo. 

Las distorsiones, asimetrías y transformaciones producidas en el mercado de trabajo demandan no sólo una comprensión amplia de las políticas laborales. Se requiere un entendimiento mayor de los cambios producidos al interior de los programas que apuntan a proteger el empleo, la formalidad y el nivel de ingresos de los y las trabajadoras. 

Por eso, la persistencia estructural de la inactividad de personas en edad de trabajar que no cuentan con ingresos propios (que afecta más a mujeres y jóvenes), la expansión de la informalidad y la emergencia del fenómeno del "trabajador/a pobre" son una invitación urgente para incorporar al debate político el tema del empleo como organizador dinámico de la vida de las personas. 

El progreso hacia un escenario de mayor igualdad requiere entender al empleo decente como la norma y no la excepción, y al trabajo como el modo de garantizar el derecho ciudadano a una vida digna.

La columna fue publicada originalmente en ElAuditor.info

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