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¿Qué sabemos sobre el gobierno por decreto?

En las últimas décadas los Decretos de Necesidad y Urgencia se han convertido en un instrumento de toma de decisión usual en la Argentina, aunque no sean una originalidad nacional.

¿Qué sabemos sobre el gobierno por decreto?
Javier Zelaznik 11 enero de 2024

Javier Zelaznik es profesor de la Universidad Torcuato Di Tella 

En las últimas décadas los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) se han convertido en un instrumento de toma de decisión usual en la Argentina. Todos los presidentes desde 1983 lo han utilizado en diferentes dosis, y su uso ha aumentado tras su incorporación al texto constitucional, en 1994.

Sin embargo, los DNU no son una originalidad argentina. Mecanismos similares pueden encontrarse en otras democracias presidenciales latinoamericanas (Brasil, Colombia, Nicaragua hasta 1994, y Perú), e incluso en algunas democracias parlamentarias (España e Italia).

Estas líneas no proponen analizar los DNU desde el punto de vista de los requisitos formales que los justifican, ni desde la valoración jurídica o política de su contenido, sino desde el punto de vista de las consecuencias de su uso sobre la dinámica política, a partir de la evidencia que surge de las presidencias latinoamericanas en que se han utilizado de manera frecuente.

Esa evidencia permite identificar dos patrones decisionales alternativos. Por un lado, los decretos han sido utilizados como un instrumento de toma de decisión unilateral por parte de presidentes minoritarios que, en lugar de expandir su base de apoyo legislativo, intentan llevar adelante sus agendas de gobierno mediante decretos, aún en contra de las preferencias de la mayoría de los legisladores.

Por el otro lado, han sido utilizado por presidentes mayoritarios de manera tal que expresan una delegación tácita de esa mayoría legislativa en favor del presidente. A diferencia de la estrategia anterior, aquí el uso de decretos implica colaboración entre el presidente y el Congreso antes que decisión unilateral presidencial.

Además, la evidencia empírica muestra que la identificación de estos patrones decisionales tiene importancia analítica ya que establece una distinción que implica una diferencia.

Por un lado, los presidentes que intentaron llevar adelante sus agendas de gobierno mediante un uso intensivo de decretos, pero contando con un apoyo legislativo amplio (por parte de su propio partido o de una coalición de partidos), resultaron no sólo ser efectivos en la introducción de las reformas propuestas, sino que también obtuvieron un consenso social estable que redundó en el éxito electoral de las fuerzas políticas alineadas con el gobierno, al menos en el mediano plazo. 

Entre los casos de delegación tácita por parte del Congreso encontramos a presidentes mayoritarios cuyos partidos poseían una mayoría (o casi) de bancas en el Congreso, como Carlos Menem y Néstor Kirchner en Argentina. Pero también presidentes minoritarios que ampliaron su base de apoyo en el Congreso mediante la construcción de coaliciones, como Fernando H. Cardoso (1995-2002), Lula (2003-2010), y el primer gobierno de Dilma Rousseff (2011-2014), todos ellos en Brasil.

Esos casos exitosos contrastan con las situaciones en que presidentes minoritarios privilegiaron el uso de decretos como forma de decisión unilateral, eludiendo estrategias cooperativas que amplíen sus bases de apoyo legislativo, y exacerbando el conflicto político y la inestabilidad institucional. Este patrón puede encontrarse en las presidencias de Fernando Color de Mello (Brasil, 1990-1992), Alberto Fujimori (Perú, 1990-1992) y Violeta Chamorro (Nicaragua, 1990-1997).

Fernando Collor de Mello llegó al gobierno de Brasil en 1990. A pesar de haber tenido actividad política previa, se presentó a las elecciones como un outsider, con el apoyo de una mínima estructura partidaria, construyendo su imagen presidencial de manera directa a través de los medios de comunicación. 

Al asumir la presidencia, el partido con el que compitió apenas tenía el 8% de los diputados. Aunque una parte importante del Congreso apoyaba su agenda de reformas económica, Collor recurrió a los decretos como instrumento principal de toma de decisión. 

Esa estrategia desató un conflicto con gran parte de los partidos con representación en el Congreso, los que intentaron limitar la atribución del presidente de emitir decretos.

El conflicto se agudizó cuando las medidas implementadas por Collor demostraron no tener el éxito esperado y, de manera crucial, cuando estallaron escándalos de corrupción. Finalmente, en 1992 el Congreso destituyó a Collor de Mello con el voto de 441 congresistas, y sólo 28 a su favor.

Alberto Fujimori asumió la presidencia en Perú también en 1990. Sin ningún antecedente de actividad política, Fujimori compitió con el apoyo de un partido creado para la elección, que obtuve apenas el 18% de las bancas en la Cámara de Diputados. Al igual que Collor, Fujimori no intentó construir una coalición de apoyo en el Congreso y prefirió utilizar los decretos para implementar su agenda de gobierno.

El choque entre el ejecutivo y el legislativo surgió alrededor de los decretos sobre cuestiones de seguridad interior, que limitaba fuertemente libertades y derechos individuales en el contexto de la lucha contra el grupo insurreccional Sendero Luminoso.

Ante la oposición del Congreso a muchos de esos decretos, y el intento de dar tratamiento legislativo a un proyecto de limitar su uso, en 1992 Fujimori clausuró inconstitucionalmente al Congreso iniciando una experiencia autoritaria que se extendió hasta su caída en el año 2000.

Violeta Chamorro asumió en Nicaragua también en 1990, con una ecléctica coalición electoral de catorce partidos cuyo único denominador común era la oposición al régimen sandinista encabezado por Daniel Ortega.

La coalición fue eficiente para derrotar al sandinismo en las urnas (obtuvo el 56% de los votos), pero problemática para avanzar una agenda de gobierno. La coalición se rompió aún antes de la asunción de Chamorro, quien sólo conservó el apoyo de la fracción moderada. 

Más allá de las complejidades del proceso político de ese período, la presidenta intentó llevar adelante su agenda de gobierno haciendo uso extensivo de decretos presidenciales que contribuyeron a exacerbar el conflicto ya existente entre el poder ejecutivo y el legislativo. 

Las amenazas cruzadas abundaron: de destitución de la presidenta, por parte de la Asamblea legislativa; de clausura de la Asamblea, por parte de Chamorro. Ninguna de esas amenazas se materializó. Sin embargo, la Asamblea llevó a cabo una reforma constitucional para reducir los poderes presidenciales que, entre otras cosas, eliminó el poder de decreto presidencial.

La evidencia empírica, aunque escasa, sugiere que el gobierno por decreto por parte de presidentes minoritarios sólo es políticamente viable cuando su uso no suplanta, sino que complementa la búsqueda de acuerdos legislativos.

El inicio de la presidencia de Javier Milei ofrece un parecido de familia con las tres experiencias aquí delineadas. Un presidente que llega al poder transmitiendo una imagen de outsider y privilegiando el contacto directo a través de formas de comunicación no convencional, sin un historial político profuso, sin una estructura partidaria sólida, y con un apoyo legislativo exiguo (14% en Diputados, 11% en el Senado).

Si bien algunas fuerzas opositoras ofrecieron colaborar con la agenda del gobierno, el presidente parece privilegiar el uso de DNU, y leyes ómnibus que pretende que sean aprobados en un plazo muy breve y sin modificación alguna. Es decir, un presidente minoritario que, en lugar de seguir una estrategia colaborativa como Cardoso o Lula, privilegia una estrategia conflictiva como Collor de Mello o Fujimori.

En los próximos meses (¿semanas?) veremos si el proceso político argentino se dirige hacia un desenlace similar al de los presidentes minoritarios que intentaron gobernar unilateralmente por decreto, o si, por el contrario, surgen formas de cooperación que ensanchen la base de apoyo legislativo para la agenda presidencial, aunque no necesariamente signifique construir coaliciones legislativas o de gobierno.

Por supuesto, en un contexto como el actual, un gobierno viable no sólo requiere la colaboración entre diferentes actores políticos, sino también que la agenda libertaria impulsada por Milei logre resolver algunos de los problemas que asedian a la sociedad argentina. Algo que, también, deberemos esperar un tiempo para saber si ocurre.

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