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Mazzuca: “La esperanza es que la democracia, a la larga, terminará castigando al patrimonialismo”

En diálogo con El Economista, Mazzuca repasa las tesis centrales de su obra y qué implicancias ellas tienen, aún hoy, para una América Latina.

Sebastian-Mazzuca
29-09-2021
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“El desarrollo en América Latina se desaceleró cuando los centros comerciales dinámicos en Argentina, Brasil y México anexaron provincias atrasadas que estaban gobernadas por máquinas de mecenazgo que socavaban crónicamente las tesorerías nacionales”, dice Richard Feinberg en una resena publicada en la última edición de Foreign Affairs sobre el libro de Sebastián Mazzuca, PhD en Ciencia Política y Gobierno de la Universidad de Berkeley y actualmente académico de la Johns Hopkins University.

El libro del politólogo argentino, editado por Yale University Press, se llama “Latecomer state formation. Political geography and capacity failure in Latin America”. En diálogo con El Economista, Mazzuca repasa las tesis centrales de su obra y qué implicancias ellas tienen, aún hoy, para una América Latina que sigue intentando, con más fracasos que éxitos, acercarse al desarrollo. 

Está bastante aceptado que el comercio internacional es algo bueno para los países. Sin embargo, en su libro “Latecomer State Formation”, usted sostiene que un excesivo énfasis en el comercio internacional crea Estados de débiles capacidades internas. ¿Por qué? ¿Cómo se crean Estados fuertes?

El comercio internacional es un incentivo enorme para la formación de Estados modernos, especialmente a partir de la Primera Revolución Industrial. El otro gran incentivo ha sido, por supuesto, la guerra. La guerra y el comercio son los dos grandes crisoles históricos de los Estados modernos. Ambas fuerzas, y no sólo la guerra, pueden crear Estados fuertes. Pero esas fuerzas se combinan en distintas proporciones, y en secuencias diferentes, en la creación de los países. Esas secuencias y proporciones bifurcan las trayectorias: Estados capaces, con burocracias eficientes (weberianos), versus Estados débiles, con administraciones clientelistas (patrimonialistas).

¿Cómo fueron las proporciones y secuencias en América Latina?

En América Latina el comercio internacional no tuvo la culpa de crear Estados débiles. Lo que pasó es que los incentivos comerciales llegaron a América Latina hacia 1850, cuando la mayoría de las regiones todavía no habían terminado de resolver un panorama algo medieval de poderes locales clientelistas, el ingrediente clave para entender la combinación originaria de Estados como el argentino, el brasileño, el mexicano o los centroamericanos. En 1850, docenas de regiones de América Latina estaban dominadas por notables locales, con más poder político?de naturaleza patrimonial?que dinamismo económico. Semejante “volumen” político fue a veces un legado colonial, pero en muchos casos, desde México hasta el Río de la Plata, fue una creación de las mismas revoluciones de Independencia: los caudillos.

Pero ese es el punto de partida, no el de llegada?

Claro. La creación de Estados en América Latina se dio bajo esa doble influencia: el viento de cola del comercio internacional y el lastre de las periferias patrimoniales internas. Los elites que formaron Estados en América Latina atendieron ambos frentes a la vez. Para no perder oportunidades comerciales, los fundadores de Estados en América Latina hicieron pactos mutuamente convenientes con los poderes patrimoniales (los periféricos se beneficiaron con una credencial oficial de provincia y sobre-representación en el Senado, por ejemplo). Fueron pactos un poco a las apuradas para aprovechar las ventanas de los booms comerciales que cíclica y temporalmente abría el capitalismo internacional. Esos pactos probaron ser increíblemente duraderos. Fueron un defecto de nacimiento que ningún país de América Latina logró erradicar, salvo tres casos muy especiales, Costa Rica, Chile y Uruguay.

¿Cuál es la diferencia con los Estados modernos que se crearon fuertes, como los pioneros de Europa Occidental?

Interesante. Comparar con Europa Occidental es muy útil para entender mejor el patrón latinoamericano. La Europa medieval, previa a la formación de Estados modernos, estaba plagada de señores feudales patrimoniales. Europa procesó el patrimonialismo de forma mucho más violenta y más prolongada que América Latina. Muchísimo antes de la aparición de los rudimentos del comercio internacional como lo conocemos hoy, los señores patrimoniales europeos vivieron siglos ininterrumpidos de guerras y, aún más importante, de preparación para esas guerras. La competencia geopolítica erradicó al patrimonialismo europeo. Fue una transformación bastante darwiniana: como las aristocracias patrimoniales eran un lastre para la creación de máquinas de guerra efectivas, los reyes las liquidaban o, si no podían hacerlo, eran absorbidos por reyes que sí podían. El patrimonialismo no sobrevivió la durísima prueba de tres siglos de guerra continua, un proceso que termina más o menos en 1815. Cuando el comercio internacional, especialmente a partir de la Revolución Industrial (1750) creó nuevos incentivos para aumentar capacidades estatales, los Estados europeos ya eran muy weberianos, con pocos residuos de patrimonialismo. América Latina, a diferencia de Europa Occidental, tuvo que resolver la ecuación comercio internacional y patrimonialismo local casi al mismo tiempo. El resultado fue la supervivencia del patrimonialismo. Estados Unidos, Canadá y Australia muestran que el comercio internacional, aún cuando tiene el mismo rol fundacional y coloca incentivos casi al mismo tiempo que en América Latina, no impide la creación de Estados fuertes y no patrimonialistas.

¿Cómo es eso?

Hacia fines del Siglo XVIII varias colonias británicas en América del Norte eran mini-Holandas o mini-Inglaterras. Los estados de Massachusetts, Nueva York, Pensilvania y Maryland se unieron para sacarse de encima, entre otras cosas, el peso fiscal y las restricciones económicas de Gran Bretaña. Esa confederación, que por muchos años fue frágil, fue un híbrido de unión comercial y unión militar. La gran diferencia de Estados Unidos con América Latina es que la guerra de independencia de Estados Unidos no creo “warlords”, los caudillos de América Latina o los señores de la guerra que todavía se ven en Africa subsahariana.

¿Cómo es que en los Estados Unidos no hubo caudillismo?

Todavía me cuesta entender por qué Estados Unidos no experimentó caudillismo. Diría de todas formas que hay dos factores de peso. Primero, el ejército de Washington tenía que ser bastante profesional para poder derrotar a Inglaterra. No se podía improvisar tanto con la movilización de potentados rurales, como lo hizo Buenos Aires (con Artigas o Güemes, por ejemplo). Washington se hubiera comido una trompada de knockout. Inglaterra era una superpotencia emergente. Al menos en los papeles, Inglaterra era un imperio mucho mas formidable que la España que enfrentaron San Martín y Bolívar, que ya venía declinando haces décadas y recibió un golpe de gracia en Trafalgar. Segundo, seis o siete de los estados originarios de Estados Unidos eran ya clones de los países anglosajones europeos, muy próximos geográficamente entre sí, listos para hacer una especie de Liga Hanseática. Claro que, para hacerse fuertes, pactaron con los poderes patrimoniales del Sur, estados esclavistas como las Carolinas. O sea que en 1800 Estados Unidos era un combo de Liga Hanseática y nordeste nrasileño. Pero casi un siglo más tarde, los weberianos del Norte y los patrimonialistas del Sur debieron verse las caras en una guerra civil de proporciones desconocidas en América Latina. Costó mucho en vidas, pero liquidó el patrimonialismo residual en los Estados Unidos. Comercio y guerra, combinados en diferentes formas y secuencias, crearon una gran divergencia dentro de las Américas.

¿Cómo es la idea de una Australia sudamericana? 

Es una idea viejísima, que comenzó con el contra-fáctico muy curioso de que Argentina podría haber sido Australia. Ese experimento mental murió varias veces, de aburrimiento y por otras razones más legítimas. A mi me gusta revivirlo para ilustrar la teoría de mi libro. Lo revivo con otro gusto, digamos. La enorme diferencia entre Argentina y Australia no es la que se solía señalar, como la cultura protestante, la dotación de recursos minerales o pertenencia a la Commonwealth británica. Lo que hizo a Australia diferente es que nunca tuvo que lidiar con problemas de periferias patrimoniales. De hecho, mientras lo que hoy es la periferia de la Argentina era un invernadero de caudillos, la periferia de Australia era y sigue siendo un verdadero desierto. Que a ningún Alberdi le interesa poblar. Un problema menos. La Australia contra-fáctica latinoamericana no es Argentina, sino una liga, entre comercial y soberana, entre Buenos Aires, Santa Fé, Entre Ríos, Uruguay y el sur de Brasil. No es que no hubiera caudillos en esas regiones. Los hubo: Rosas, Artigas, Bento Gonçalves. Pero el propio dinamismo económico de esas zonas litorales los hizo rápidamente anacrónicos. Todavía en el poder, Rosas en 1850 ya era casi una pieza de museo. Semejante liga de regiones híper dinámicas, crecientemente urbanizadas, al excluir zonas de estancamiento económico con desproporcionado poder político, hubiera nacido sin el lastre del patrimonialismo periférico, que es muy resistente al cambio.

¿Qué se puede hacer para superar estos problemas y finalmente “despegar”?

Ya hay naciones o pseudo-naciones. Es decir, los Estados ya crearon himnos, fechas patrias, panteones de héroes y colores nacionales. Está fuera de lo concebible desarmar las combinaciones perversas de territorios que forman muchos países de América Latina. Es un tabú fragmentar a Argentina, aún cuando eso sirviera para alinear mejor la dotación de recursos naturales, instituciones políticas, y políticas económicas (fiscales, comerciales y cambiarias). Así que no hay mucha vuelta atrás en cuanto a la composición territorial de los países. En América Latina, y especialmente Argentina, el debate político está mal parido, porque se centra sobre la cantidad de Estado, el tamaño relativo al mercado. En realidad, la cantidad importa menos que la calidad. El Estado Nacional argentino es semi-patrimonialista (en buena medida, agregado de muchos Estados subnacionales superpatrimonialistas que se proyectan en el Senado y coaliciones partidarias). Para despegar, Argentina necesita un Estado weberiano. O al menos un Estado bastante menos patrimonialista. Después vemos. Desde el regreso de la democracia, las corrientes liberales?la versión menemista del peronismo y el PRO? que en principio defienden un Estado chico, no van a poder hacer funcionar al mercado si no tienen un Estado capaz. Mucho menos los desarrollistas?que es lo que definió al radicalismo desde Frondizi y a la encarnación kirchnerista del peronismo?pueden crear progreso. El desarrollismo sólo ha funcionado en Estados súper capaces: Alemania, Japón, Corea del Sur. Si un Estado patrimonialista quiere hacer desarrollismo, es una receta casi 100% eficaz para la catástrofe. Los casos de desarrollismo africano, encarados por un Estado tan patrimonialista que se puede considerar “predatorio,” son el extremo. Todos terminaron en Estados fallidos y economías colapsadas. Por cada caso de desarrollismo exitoso, hay cuatro o cinco de fallidos. La diferencia entre éxito y fracaso es si el Estado es weberiano o patrimonialista. “Patrimonialista”, en términos del debate político argentino, es un Estado muy poroso a la corrupción, el rentismo y el capitalismo de amigos.

Si los Estados patrimonialistas son tan duraderos, ¿no hay esperanza entonces?

El gran activo de la política latinoamericana y Argentina en particular es la democracia. Es un activo joven, que todavía no ha mostrado su potencial de transformación, que es necesariamente lento para procesos tan estructurales y resistentes como los que estamos discutiendo. La esperanza se cifra en que la democracia, a la larga, terminará castigando al patrimonialismo. Es una pedagogía dura y prolongada, porque requiere aprender de repetidas lecciones dolorosas?gobiernos patrimonialistas que prometen el cielo, pero al cabo de décadas te dejan en el infierno, no importa su signo. Los gobiernos se incendian con sus promesas porque no tienen Estados que las puedan cumplir. Con un poco de suerte, la democracia un va a premiar a los constructores de capacidades.

El libro de Mazzuca, editado por Yale University Press

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