La Administración Federal (AFIP) creó con su Resolución General 4294 una herramienta orientada a mejorar sus prácticas de verificación y fiscalización. Según se menciona en los considerandos de dicha norma, se detectaron numerosos casos de creación y registración de sociedades comerciales, con el único objetivo de simular una situación fiscal o patrimonial distinta a la real, para desarrollar actividades u operaciones ilegales.
El organismo recaudador justifica la creación sosteniendo también que la información aportada por los contribuyentes, y la suministrada por terceros, posibilita la valoración de la Capacidad Económica Financiera de aquéllos, "en orden a fiscalizar que las operaciones que realicen se ajusten a su capacidad contributiva declarada".
El "Sistema de Capacidad Económica Financiera" (Sistema CEF) fue presentado formalmente como uno de los instrumentos para la gestión de riesgos, en materia de administración tributaria, impositiva, aduanera y de los recursos de la seguridad social.
Según lo estipulado en el art. 4°, el Sistema CEF contempla "una fórmula que calcula mensualmente una valoración de la Capacidad Económica Financiera de cada contribuyente, que podrá consistir en un importe determinado. Dicho parámetro será considerado representativo de su capacidad para realizar, en principio, ciertos actos económicos y sus consecuencias tributarias o para las operaciones de comercio exterior".
Por su parte, el art. 5° refiere a una lista de "parámetros que serán considerados a efectos de la valoración, según se trate de personas humanas o personas jurídicas", pero aclara que ellos serán utilizados "entre otros".
La situación es de absoluta oscuridad: no se conoce la fórmula para valorar la capacidad económica y financiera de los contribuyentes, tampoco los parámetros utilizados ni su ponderación. Definiciones vagas, imprecisas, con alto impacto en la operación diaria de muchas empresas del país y pocas -casi nulas- posibilidades de defensa.
El sistema del CEF ha sido utilizado por la AFIP principalmente para autorizar las importaciones, ya sea en el marco de las "SIMI" (Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones), como actualmente con las "SIRA" (Sistema de Importaciones de la República Argentina). En cualquiera de los casos, será evaluada por la AFIP la "Capacidad Económica Financiera del importador para efectuar la operación que pretende cursar, mediante el "Sistema de Capacidad Económica Financiera".
Si el contribuyente considera que el monto que arroja el CEF no se corresponde con su real capacidad podrá solicitar el "reproceso". Si la situación persiste, contará con una segunda instancia, en la que podrá manifestar su "disconformidad" ante la AFIP. Mientras tanto, la ausencia de información respecto de los parámetros, fórmulas, cálculos, etc. sigue patente en todo momento.
Esta falta de transparencia que se destaca fue llevada ante la Justicia recientemente, en el marco de la causa "Agraco" (causa CAF 15483/2022). La firma se dedica a la importación y comercialización minorista (retail) de productos alimenticios y de marroquinería, para lo cual importaba productos mayoritariamente de Brasil. Solicitó a la AFIP conocer: a) la fórmula utilizada por el Sistema CEF para establecer la valoración de la Capacidad Económico Financiera de su caso y b) cuáles fueron los parámetros considerados a efectos de la valoración del último mes.
En su presentación remarcó que, ante las trabas sufridas de toda índole, y a efectos de entender todos los marcos normativos y procesos aplicables a la importación, y ante el desconocimiento de todos los profesionales consultados (contadores, despachantes, etcétera) necesitaba entender cómo estaba compuesto el Sistema CEF, a fin de comprender la dinámica de los procesos y tomar las decisiones que correspondan. Un muy buen resumen de la situación que enfrenta toda empresa importadora.
La solicitud fue interpuesta en el marco de la Ley 27.275 del Derecho de Acceso a la Información Pública. Uno de sus objetivos es la transparencia de la gestión pública, algo ausente en el Sistema CEF.
La AFIP rechazó la solicitud, ante lo cual Agraco interpuso una acción de amparo. La primera instancia falló a favor del acceso a la información solicitada. El Fiscal de grado había señalado en su dictamen que el rechazo adolecía de un defecto insuperable y manifiesto de motivación. Por más que la AFIP actúe en el ejercicio de sus facultades de verificación y fiscalización -normadas en el art. 35 de la Ley 11.683-, que son discrecionales, ello no puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria. A su vez, las fórmulas carentes de contenido (v.gr. arts. 4° y 5° de la RG 4294) no cumplen del deber de motivación.
A lo largo de todo el proceso, la AFIP insistió con cuestiones meramente procesales, esquivando su obligación de brindar la información solicitada. Apuntó una y otra vez en que no se había planteado la "disconformidad". Agraco expuso que no estaba disconforme con el CEF, sino que quería conocer los componentes, proceso y fórmulas utilizados para calcularlo.
Apelado el fallo de primera instancia por el Fisco Nacional, intervino la Cámara en lo Cont. Adm. Federal (Sala II), entendiendo que el Organismo no había dado respuesta a lo requerido. Lejos de ello, sostuvo la Alzada que la respuesta de la no guarda relación con lo peticionado por Agraco, no satisface el requerimiento de la firma ni respeta los parámetros que guían el derecho de acceso a la información pública.
No es menor destacar que la AFIP está entre los sujetos obligados a brindar información pública (Ley 27.275, art. 7°) y la solicitud de Agraco no encuadra en las excepciones previstas (art. 8°). Ello fue puesto de resalto por la Cámara que, finalmente, resolvió ordenar a la AFIP a dar estricto cumplimiento a la orden de suministro de la información requerida.
En un Estado de Derecho, parece extraño que la Justicia deba ordenarle a la AFIP que cumpla la ley, tratándose de una repartición de la Administración Pública. Se ha vulnerado olímpicamente el principio de ejemplaridad del Estado en este expediente y en todo lo que se vincula con el CEF, puesto que se trata de una norma oscura. En mi opinión, la falta de transparencia por parte del Estado no sólo es ilegal, antes resulta antiética e inmoral.
Lo notable del caso "Agraco" es que ciertos principios básicos del derecho administrativo han sido rescatados. Es de suma relevancia la motivación de los actos administrativos; la falta de motivación implica arbitrariedad. Por otro lado, el ejercicio de las facultades de verificación y fiscalización podrá ser discrecional, nunca arbitrario.
Como reflexión final, sostenemos que deben desterrarse las prácticas oscuras por parte de la administración, puesto que no sólo perjudican a la imagen y credibilidad del Estado por su falta de transparencia, sino que en este caso impiden el derecho de ejercer actividades comerciales e industriales lícitas que garantiza la Constitución Nacional y atentan contra los puestos de trabajo creados por el sector privado.
