“La agroindustria debe asumir el costo de su condición privilegiada” (parece que dicen algunos)

agroindustria
07-06-2021
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Por Ricardo Carciofi (*)

El debate actual de política económica de Argentina se organiza alrededor de dos temas principales. De un lado aparece la cara más visible y de tono más estridente: la cuestión de la dinámica macroeconómica de corto plazo. El foco está puesto allí en la inflación, la marcha del sector externo, el acuerdo con el FMI y cómo se manejan los instrumentos monetarios y fiscales.

Por otro lado, en forma paralela y en un curso menos notorio, transcurre la marcha de aspectos más estructurales del funcionamiento económico. En este ámbito, los actores involucrados se acomodan, negocian o reaccionan frente a las políticas. La nota común que cruza a la mayoría de estos temas es que domina el statu quo y se detecta la ausencia de dirección estratégica.

Los ejemplos sobran: la energía, las relaciones laborales, el régimen previsional, el Mercosur y la inserción internacional, para mencionar sólo algunos. Curiosamente esta parsimonia en el plano doméstico contrasta con un escenario dinámico cuando se mira fronteras afuera. En otros términos, hay una agenda de reformas estructurales que está estancada o en la cual se avanza solo a tientas. La falta de progreso no obedece, por cierto, a la ausencia de diagnósticos sino a propuestas marcadamente diferentes que poseen los actores involucrados, incluyendo la postura de la política oficial.

Agroindustria, tema divisivo

Uno de los temas donde precipitan divergencias manifiestas es en el papel de la agroindustria. El argumento principal de esta nota es que el disenso va más allá de hechos o episodios de la coyuntura. Se trata de visiones diferentes acerca del papel que puede cumplir la agroindustria en el desarrollo del país.

Por una parte, se encuentran quienes sostienen que la producción está siendo perjudicada por medidas impositivas y regulatorias. Se argumenta así que en ausencia de estos obstáculos el dinamismo de los productores y el funcionamiento de los mercados a lo largo de las diferentes cadenas, redundaría en mayor producción, exportaciones y, en general, más beneficios para el país. Del otro lado, se ofrece una respuesta de corte más heterodoxo para justificar medidas singulares y que no se aplican a otras actividades.

Curiosamente, en ambos hay un punto central de coincidencia: la extraordinaria productividad y dinamismo del sector. En un caso, para sostener que las políticas oficiales perjudican su potencial. En otro, para apoyar políticas de excepción cuyo propósito no es otro que beneficiar al conjunto social. Si bien en ocasiones estas miradas opuestas parecen asentarse sobre prejuicios, las discrepancias obedecen mayormente a distintos marcos de análisis y a la base empírica sobre los cuales transcurre el debate.

En el texto que sigue hemos seleccionado 6 tópicos que están presentados desde la interpretación heterodoxa del problema planteado. De una manera u otra, y aún cuando no sea uniforme, ésta es la posición oficial predominante. Hemos procurado realizar la exposición de los temas tratando de reflejar el punto de vista de quienes sostienen este enfoque. Sus defensores, sin embargo, pueden considerar que se han omitido detalles de importancia. Por otro lado, si la formulación que hacemos resulta medianamente convincente no significa que compartamos ese punto de vista. Creemos, simplemente, que de esta manera se favorece el debate. Si están claras las preguntas a responder, se facilita la tarea de ofrecer mejores evidencias y análisis para refutar los argumentos en discusión.

La necesidad de los Derechos de Exportación (DEx): la justificación fiscal. La competitividad de la agroindustria está fuera de discusión. Por tanto, su capacidad contributiva excede al promedio de la economía. Los DEx ofrecen un vehículo eficaz y de fácil administración para capturar parte de la renta del sector que está alcanzada de manera insuficiente. En parte este instrumento neutraliza la debilidad del impuesto inmobiliario rural. La administración provincial de este impuesto sumada a la dificultad de implantar mecanismos de valuación económica de la tierra determina una menor contribución fiscal del sector por esta vía. Los DEx compensan en parte este efecto, no obstante que enturbian la relación fiscal nación-provincias. Asimismo, la eventual ineficiencia de diseño de los derechos de exportación se compensa con las ventajas recaudatorias del tributo. Más aún, dichas falencias del impuesto no parecen afectar mayormente el desempeño del sector. Además, en presencia de una crisis fiscal estructural, como la que atraviesa la Argentina en la actualidad y que plantea obstáculos para reducir el gasto público en un horizonte que aún no está a la vista, no resulta posible eliminar los DEx. De aquí se desprende que la agroindustria deberá internalizar en su cálculo económico la permanencia de un aporte sustantivo a través de los DEx.

Costo de los alimentos: impacto distributivo. La “mesa de los argentinos” requiere que el precio interno de los alimentos se mantenga desvinculado de los precios internacionales. La necesidad de esta intervención se justifica por dos razones diferentes.

-El alza de los precios internacionales representa una ganancia de los términos de intercambio que, en ausencia de un mecanismo de redistribución, benefician solamente al sector.

-Además de lo anterior, los desequilibrios macroeconómicos recurrentes provocan depreciaciones abruptas del peso que implican una transferencia injustificada de ingresos que va a parar a manos del sector productor. Es una ganancia que es apropiada por un sector en medio de una crisis cuyos costos más visibles -caída del salario real y del empleo- es afrontada por el conjunto.

Ambos factores justifican que los beneficios extraordinarios que recibe la agroindustria exportadora derramen hacia el conjunto de la población.

Los instrumentos de esta intervención son principalmente tres:

-Los ya mencionados DEx que, en este caso, cumplen una función adicional al objetivo fiscal, dado que protegen el valor de la canasta alimentaria.

-Controles cuantitativos a la exportación.

-Suspensión transitoria de las exportaciones por el período que dure la presión sobre los precios internos.

Es obvio que una intervención de este tipo reviste costos colaterales, que puede llegar incluso a la pérdida de mercados. Sin embargo, el beneficio que significa la protección de la “mesa familiar” brinda sobradas justificaciones para medidas de esta naturaleza.

Tipos de cambio múltiples: promoción de otras actividades. Argentina no puede operar con un tipo de cambio comercial único. La segmentación cambiaria es el instrumento por el cual se le puede ofrecer un tipo de cambio competitivo a las actividades que así lo necesitan para su desarrollo exportador. Debido al contexto inflacionario y la imposibilidad de remediar este problema con instrumentos del tipo “inflation targeting” y flotación cambiaria, Argentina debe operar con un régimen de controles de cambio, además de los cambios múltiples. Nuevamente, los DEx son un instrumento que permite abrir el abanico cambiario. Estos tienen, además, la ventaja que la ganancia fiscal sea percibida por el Tesoro, y no por el BCRA.

Canasta exportadora y empleo. Aún asumiendo que el sector asigna de manera eficiente sus recursos, Argentina tiene un nivel relativamente bajo de exportaciones de recursos naturales per cápita cuando se la compara con otros países. Esto significa que la plataforma exportadora debe ser complementada con otras actividades de manufacturas y servicios. Esto ayuda al balance comercial y a la creación de empleo.

El desarrollo de estos complejos exportadores requiere no sólo de apoyos fiscales -principalmente a través de exenciones y facilidades tributarias- sino también de divisas, en razón que la generación de exportaciones netas de muchas de estas actividades es negativa. Obviamente, la selección y orientación de estos apoyos debe ser selectiva atendiendo a las posibilidades de competir en el escenario internacional. También los apoyos deben ser transparentes y limitados en el tiempo para evitar la captura rentística. Pero es ineludible el apoyo para la maduración de estas actividades. Por ambas razones se justifica que la agroindustria resulte con un nivel de presión tributaria mayor que las demás actividades, y a la vez opere como oferente de divisas para el funcionamiento de aquéllas. Esta doble contribución de la agroindustria ayuda a resolver la generación de empleo.

Commodities y volatilidad de precios. Gran parte de las exportaciones de la agroindustria están expuestas a la volatilidad de precios. Mientras que las fases alcistas se pueden neutralizar a través de los DEx como se ha explicado, las caídas de términos del intercambio exponen al país a la insuficiencia de divisas y crisis cambiarias. La necesidad de amortiguar la caída de precios es otra razón para apoyar actividades exportadoras de manufacturas y servicios que no están expuestas a estas debilidades.

Commodities, innovación y economías de escala. La prevalencia de las commodities en la canasta exportadora de la agroindustria constituyen una mayor limitación para la introducción de cambio tecnológico en el desarrollo de productos, explotación de nichos de mercado y economías de escala. Estos fenómenos son más intensos en la manufactura, especialmente ahora por su estrecha relación con el desarrollo de servicios ?“Internet of things”. Lo anterior no niega el hecho que los métodos productivos en la agroindustria hayan operado un cambio acelerado siendo una fuente del incremento de productividad del sector.

A manera de cierre

Para concluir cabe agregar tres observaciones.

En primer lugar, según se indicó al principio, nos hemos concentrado en las 6 cuestiones que consideramos de mayor importancia. Quienes defienden la postura heterodoxa pueden tener un criterio de selección diferente y dar prioridad a otros temas. Ocurre, sin embargo, que los tópicos analizados son los que tienen mayor relación con el diseño macroeconómico, la política fiscal y la estrategia de desarrollo productivo.

En segundo lugar, el recorrido de los argumentos expuestos no ha sido exhaustivo y hay ángulos de análisis que están insuficientemente desarrollados. Tampoco se ha citado la bibliografía e investigaciones que le dan sustento. Creemos, no obstante, que la brevedad ayuda a dejar más en claro las aristas del debate.

Por último, si bien los conceptos recogen de manera estilizada lo esencial de cada uno de ellos, carecen de referencia al contexto. Como es sabido, a la hora de analizar opciones de política económica, es necesario ponderar la situación conforme a los datos que la caracterizan. Con ello no sólo nos referimos al plano doméstico.

Argentina pertenece al Mercosur, un bloque que es el mayor exportador neto de productos del agro. Aquí el hecho a destacar es que ninguno de los otros países del bloque, todos ellos competidores en terceros mercados, recurre al tipo de políticas que aquí se ha sintetizado.

(*) Investigador Invitado del IIEP-FCE Universidad de Buenos Aires @ricardocarciofi

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