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Gasto social: en dónde estamos y hacia dónde ir

El próximo Gobierno enfrentará un panorama social con déficit pendientes

20-02-2015
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(Columna de Silvana Melitsko, economista y asesora de la Legislatura CABA)

Según datos de la Cepal, Argentina tiene una de las tasas de gasto público social más altas de América Latina. Las estimaciones más recientes del organismo mostraban que destina alrededor del 28% de PIB a servicios sociales administrados por el sector público, una proporción sólo superada por Cuba dentro de la región en el año tomado como referencia. Así y todo, países vecinos como Chile y Uruguay alcanzan mejores resultados en indicadores asociados a servicios esenciales como salud y educación, y cuentan con menores índices de pobreza. En esta columna planteamos algunos lineamientos para lograr un uso más equitativo y eficiente de los recursos públicos orientados a estas finalidades. La experiencia de las últimas décadas muestra que sólo con democracia no se come ni se cura ni se educa, pero tampoco alcanza el crecimiento y la estabilidad económica. Hacen falta recursos, pero bien orientados priorizando la equidad y su uso racional, planificado y sustentable por encima de los réditos políticos.

De cuánto hablamos

El presupuesto de la Administración Nacional aprobado para 2015 destina $ 734.155 millones a la función de servicios sociales, a los cuales habría que sumar parte de los $ 57.820 millones asignados al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) fuera del presupuesto. De esos $ 734.155 millones, el 70% financia la seguridad social (jubilaciones y pensiones), mientras que las siguientes funciones en orden de importancia son educación (13%, incluyendo las transferencias a universidades), salud (6%, aunque la proporción se duplica al incorporar las prestaciones del PAMI), vivienda y urbanismo (4%) y promoción y acción social (3%).

La Anses se lleva la tajada mayor con un presupuesto de $ 449.530 millones destinado no sólo a jubilaciones y pensiones sino también a programas como la AUH ($ 24.818 millones), PRO-GRESAR ($ 4.175 millones) y Conectar Igualdad ($ 2.917 millones). La siguiente jurisdicción en términos de presupuesto social es el Ministerio de Desarrollo Social con $ 69.117 millones, de los cuales el 76% va a pensiones no contributivas. El programa que sobresale del resto de su presupuesto es Ingreso Social con Trabajo (ex Argentina Trabaja) con $ 7.228 millones.

Los ministerios de Educación y Salud cuentan con un presupuesto más reducido debido a que estas funciones caen bajo la responsabilidad de los gobiernos provinciales. El gasto público provincial en servicios sociales es más difícil de consolidar, pero algunas estimaciones sugieren que mientras Nación invierte alrededor del 14% del PIB, los gobiernos provinciales contribuyen con el 11,5% y los municipios con el 2%.

Hacia dónde ir

Un primer paso para asegurar un uso más justo y eficiente de estos recursos públicos que sólo requiere voluntad política es recuperar el Presupuesto Nacional como instrumento de gestión, planeamiento estratégico y asignación de prioridades. La delegación de facultades al Poder Ejecutivo y los supuestos irrisorios sobre los cuáles se elabora el Presupuesto otorga un alto grado de discrecionalidad al gasto, y dificulta el seguimiento de programas prioritarios sea cual sea su finalidad.

Una segunda cuestión es incorporar buenas prácticas de evaluación y monitoreo de programas sociales, que promuevan su transparencia y el uso eficiente de los recursos. El PAMI ha sido y sigue siendo un emblema de corrupción e ineficiencia que ninguna de las últimas administraciones se ha atrevido a reformar de manera sustantiva. Pero también es poco lo que se sabe sobre la utilización de fondos en programas como Argentina Trabaja, que constituye una buena alternativa a los planes sociales tradicionales por su foco en la incorporación al mundo del trabajo de personas en situación de vulnerabilidad social.

En tercer lugar, deberíamos redoblar el esfuerzo por compensar diferencias regionales en términos de acceso a servicios básicos. Los desequilibrios en materia de calidad y financiamiento son particularmente notables en el área de salud: en 2013 el gasto público por habitante en la CABA era seis veces más alto que en la provincia de Buenos Aires, por dar sólo un ejemplo. Aunque esa disparidad obedece a factores difíciles de revertir, deberíamos apuntar a que las transferencias o mecanismos de coparticipación y las reformas implementadas a nivel micro en el sector salud se orienten a reducir esa brecha aunque sea parcialmente.

Finalmente, planteamos la necesidad de repensar las prioridades asignadas a distintos grupos como destinatarios del gasto público social. Se ha avanzado notoriamente en la protección social de la tercera edad, logrando una cobertura jubilatoria superior al 90% de los adultos mayores, lo que reduce a menos del 5% la incidencia de la pobreza en ese grupo etario. Sin embargo tenemos a uno de cada tres menores de 18 años bajo la línea de pobreza, y la situación se agrava en el caso de los niños más pequeños. Sabemos que las carencias experimentadas en edades tempranas son un factor determinante de la generación y reproducción de la pobreza a través de las generaciones. Por eso hace falta fortalecer las políticas públicas que promueven el desarrollo y la estimulación temprana de los niños en sus primeros años de vida. Según la Encuesta sobre Condiciones de Vida de la Niñez y Adolescencia (ECOVNA), en Argentina la tasa de asistencia a un establecimiento educativo o de cuidados entre los menores de 5 años es del 32%, pero mientras que en el 20% de hogares más ricos asisten 5 de cada 10 niños, en el 20% más pobre serían sólo 2 de cada 10. Esto contrasta con lo que sucede en Chile, donde la cobertura es del 43,4% y la brecha entre quintiles es de sólo 6 puntos porcentuales. Lo que ha habido en ese caso es una política pública sostenida en el tiempo por gobiernos de diferente signo político.

El panorama social argentino muestra carencias pendientes, que el próximo gobierno deberá enfrentar con escaso margen de maniobra en términos de asignaciones presupuestarias. Será entonces una buena oportunidad para plantear reformas institucionales de largo plazo que busquen asegurar un piso de servicios públicos de calidad a toda la población, especialmente los más jóvenes, de los cuales depende el desarrollo futuro del país.

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