Argentina, Mercosur y UE: los deseos de avanzar y el riesgo de la desintegración

Para el nuevo Gobierno, el acuerdo plantea un dilema. Mientras la región está ansiosa por firmarla, sustraerse del mismo implicaría empeorar el acceso a la UE, el riesgo de terminar discriminados en el mercado regional y, quizás, el fin del Mercosur tal como lo conocemos.

16 de diciembre, 2019

Argentina, Mercosur y UE: los deseos de avanzar y el riesgo de la desintegración

Por Roberto Bouzas Director Académico de la Maestría en Política y Economía Internacionales de UdeSA

 

Los economistas organizamos las consecuencias de la apertura comercial en dos grandes efectos. Los efectos estáticos resumen el impacto sobre el bienestar derivado de la reasignación de recursos provocada por el cambio de precios relativos que sigue a la eliminación de aranceles y otras trabas al comercio. Los efectos estáticos son económicamente poco significativos y, en el caso de un acuerdo preferencial, dependen del impacto neto que tengan la creación (desplazamiento de productores locales ineficientes) versus el desvío (desplazamiento de productores más eficientes de terceros países) de comercio.

 

El segundo efecto (o, más bien, conjunto de efectos) son los llamados “dinámicos”. Éstos se reflejan en aumentos permanentes de la tasa de crecimiento de la economía o la productividad y tienen, a diferencia de los anteriores, un carácter permanente. Existe consenso (y evidencia) de que los efectos dinámicos son cuantitativamente mucho más importantes que los “efectos estáticos”, pero también mucho más difíciles de pronosticar. En efecto, el impacto de la apertura sobre la competencia, la innovación, las expectativas, la inversión y la calidad institucional, para señalar sólo algunos canales de transmisión de los “efectos dinámicos”, depende de multitud de variables contextuales.

 

Lamentablemente, después de casi tres décadas de negociaciones y un “acuerdo en principio” firmado en el pasado mes de junio, aún no contamos con estimaciones públicas de impacto del acuerdo con la Unión Europea para Argentina o los otros miembros del Mercosur. La excepción son un par de estudios encargados por la Comisión Europea, obviamente con propósitos diferentes que evaluar el impacto sobre las economías del Mercosur.

 

Aún cuando el resultado de los estudios de impacto en general guarda poca relación con la realidad ex post, al menos brindan una base para la discusión. Si se tiene presente sus limitaciones, pueden ser una buena herramienta para organizar el debate. Dado que tales estudios no existen, o no se han hecho públicos, ¿qué se puede decir a partir de los fragmentos del acuerdo que se conocen?

 

Una primera cuestión es que el acuerdo Unión Europea-Mercosur (otro exponente del llamado “regionalismo del Siglo XXI”) tiene una cobertura temática mucho más amplia que los acuerdos preferenciales tradicionales, para los que fuera desarrollado el esquema analítico expuesto mas arriba. En estos nuevos acuerdos no se eliminan apenas aranceles y otras restricciones al comercio, sino que se acuerdan un conjunto de disciplinas cuyos efectos es mucho más difícil de evaluar. ¿Cómo valorar, por ejemplo, la posibilidad de aplicar restricciones a la importación por motivos precautorios, cuando en el régimen multilateral vigente se exige evidencia científica? ¿Cómo ponderar el valor de reconocer 355 indicaciones geográficas europeas (el mayor número de cualquier otro acuerdo preferencial de la UE) en comparación con las que la UE reconoce de Mercosur? ¿Cuál es el valor económico de los compromisos (aún pendientes de detalle) en materia de compras de gobierno?

 

Lo que sí sería una verdadera paradoja es que la UE, que siempre insistió en una negociación de “bloque a bloque” y entre dos uniones aduaneras, terminara siendo el catalizador de la desintegración formal del Mercosur.

 

Pero si dejamos de lado estos temas más contencioso, ¿qué se puede decir de los temas relativamente más mensurables de acceso a los mercados? Una primera conclusión es que el acuerdo incluye un potencial no despreciable de desvío de comercio para los países del Mercosur, en la medida que otorgan a la UE un importante margen de preferencia. Por supuesto, esta consecuencia podría moderarse si se revisara a la baja el Arancel Externo Común (AEC) del Mercosur. En contrapartida, las ganancias derivadas de la creación de comercio (para los productos no exceptuados) también, y por la misma causa, prometen ser significativas. Sin embargo, la materialización de las ganancias de bienestar de la creación de comercio depende de la capacidad de transferir recursos desde las actividades menos productivas hacia las más productivas. En esta materia el acuerdo deja algunas dudas: varias de las actividades en las que el Mercosur podría experimentar una expansión más rápida de las exportaciones (considerando las ventajas comparativas estáticas tal como éstas existen hoy) continuarán con un acceso limitado por cuotas bastante modestas.

 

La mayoría de las evaluaciones optimistas que se han hecho en el Mercosur descansan en el potencial de los “efectos dinámicos” del acuerdo. Sin duda, es posible argumentar que el acuerdo podría aumentar la competencia y la eficiencia de las firmas locales, tener un impacto positivo sobre las expectativas al aumentar el costo de revertir o alterar ciertas políticas, estimular la inversión o mejorar ciertas prácticas institucionales.

 

Pero, en rigor, todos estos impactos son eventuales y condicionales al contexto. Lo más que se puede decir con relación a ellos es que para aprovecharlos positivamente será absolutamente esencial un contexto doméstico y regional conducente. Una evaluación optimista sobre los “efectos dinámicos” del acuerdo parecería depender estrechamente, por lo tanto, de cuanta confianza tenga el observador de que el acuerdo permita, facilite o estimule ciertas políticas domésticas que, hasta el momento, los países de la región han encontrado grandes dificultades para estabilizar.

 

¿Era posible un acuerdo mejor? Es difícil pensarlo. A las asimetrías estructurales entre ambos agrupamientos regionales debe agregarse la decepcionante trayectoria del Mercosur en las dos últimas décadas. De haber consolidado su rumbo como unión aduanera, el Mercosur estaría hoy en mejores condiciones para negociar el contenido del acuerdo y para explotar sus beneficios. Pero esta afirmación no solo es contra-fáctica. También es estéril: lo que podría haber sido simplemente no fue.

 

De lo que no hay duda es que para el nuevo Gobierno de Argentina el acuerdo plantea un dilema: el resto de los miembros del Mercosur parecen ansiosos por firmarlo y ratificarlo. En este contexto, la presión para que Argentina haga lo mismo se vuelve prácticamente irresistible. Sustraerse del acuerdo implicaría no sólo empeorar el acceso al mercado europeo en comparación con el de nuestros socios, sino incluso correr el riesgo de terminar discriminados negativamente en el mercado regional. Lo que sí sería una verdadera paradoja es que la UE, que siempre insistió en una negociación de “bloque a bloque” y entre dos uniones aduaneras, terminara siendo el catalizador de la desintegración formal del Mercosur.