(Columna de Juan Miguel Massot, director del Instituto de Investigación en Ciencias Económicas de la Universidad del Salvador)
El advenimiento de un nuevo Gobierno permite volver a pensar en las políticas sectoriales. En este artículo se pretende hacer un aporte acerca de cuál debería ser el enfoque general que tendrían que tener esas políticas a partir de un diagnóstico sobre sus características, su evolución en el largo plazo y la prospectiva de la economía mundial.
No cabe duda, en el plano de los escenarios, que si el progreso de la humanidad hará pivot en torno a la genómica y a la materia viva, un país organizado alrededor de la agroindustria necesariamente está convocado a participar de una manera distinta y más relevante en el Siglo XXI. Pero la forma en que lo haga dependerá de las decisiones públicas y privadas que se tomen. En ese sentido, la preocupación subyacente y que alimenta estas líneas es el excesivo énfasis de algunos diagnósticos en las condiciones internacionales, lo cual puede llevar a errores no triviales en el diseño de la estrategia y de las políticas relevantes para el sector.
La agroindustria ha constituido la columna vertebral económica y social de la Argentina desde los años de la Revolución de Mayo hasta el presente, y nada indica que no lo siga siendo de aquí en más. El crecimiento económico a largo plazo, las fluctuaciones económicas, la dinámica poblacional y espacial, y el tipo y profundidad de vínculos establecidos por el país con el resto del mundo han estado afectados por el fenómeno agroindustrial.
Su importancia se origina en su competitividad, la extensión sectorial y territorial de su entramado productivo, la densidad y complejidad lograda en diversas partes de esa trama, la disponibilidad para generar y absorber avances tecnológicos, la distribución de la propiedad de los medios de producción involucrados, y su aporte esencial al PIB, al empleo, a la recaudación tributaria y a las exportaciones del país.
Hay tres factores que contribuyen a la citada competitividad del sector agroindustrial argentino:
1 La estructura y dinámica económica del mismo sector, que conforman la base a partir de la cual se puede pensar en el diseño y desarrollo efectivo de una estrategia exitosa.
2 La dinámica de la economía mundial y de las negociaciones internacionales, las cuales imponen el marco en el que la estrategia debe desplegarse.
3 Las condiciones internas, especialmente los mecanismos de incentivos económicos, los cuales afectan la competitividad del sector. Esta conclusión se funda en que la competitividad de un país es una construcción, y que se ejecuta a partir de una actitud dinámica frente a cierta articulación de factores nacionales e internacionales. Por lo tanto, su éxito depende del tipo y grado de consistencia de la respuesta de los agentes económicos ?incluyendo los actuantes en el Estado? a los desafíos y oportunidades que plantea el escenario global, a partir de las fortalezas y debilidades del país en su conjunto, y del sector agroindustrial en particular.
Cabe agregar que el escenario mundial no es absolutamente exógeno a la Argentina. El país es un actor importante en varios mercados y en todos los escenarios internacionales de negociaciones agrícolas. Por ello, el desenvolvimiento de su rubro agroindustrial es relevante incluso más allá de sus propias fronteras y, en consecuencia, obliga a una formulación cuidadosa de sus decisiones estratégicas en la materia.
A pesar de lo dicho, las políticas nacionales son las dominantes en materia de competitividad y desarrollo sectorial. Si bien el contexto internacional es de gran relevancia, los márgenes relativos de los establecimientos productivos están influidos proporcionalmente más por las políticas públicas y las decisiones de actores locales que por el devenir de la economía mundial y de las negociaciones internacionales. Debe tenerse en cuenta que, aun cuando los mercados mundiales de productos agroindustriales se muevan en un sentido, la decisión de anticiparse, acompañarlos, compensarlos, o de que los precios relativos tomen un sendero inverso, sigue residiendo básicamente en los agentes económicos más relevantes de la economía nacional, y especialmente en las políticas aplicadas por el Estado.
En otras palabras, contextos internacionales favorables pueden ser desperdiciados debido a la aplicación de políticas equivocadas. Como muestra, basta observar lo ocurrido en los últimos años: con excelentes condiciones en los mercados mundiales no sólo muchos establecimientos productivos enfrentaron graves problemas, sino que hasta se revivió la restricción externa al crecimiento del país.
El régimen de retenciones a las exportaciones, los sistemas de ROE y otros mecanismos de intervención gubernamental, combinados con una política fiscal y monetaria inflacionaria bajo condiciones de restricciones de oferta agregada, no solo obstruyeron el comercio sino que castigaron la producción de trigo hasta límites insospechados, dejaron fuera de competencia a la producción de peras, manzas y frutas de carozo, la producción olivícola, redujeron la inversión en agroquímicos y otras tecnologías favorables a la producción y a su sustentabilidad, además de sumir a amplias regiones del país en el estancamiento con un efecto multiplicador negativo sobre el comercio y los demás servicios, incluyendo a los fiscos provinciales. Asimismo, esa combinación de políticas condujo a una apreciación real del peso, demanda excedente de dólares, incertidumbre creciente, y pérdida de reservas en un contexto de estanflación, generando una crisis de balance de pagos en un contexto de máximos históricos en los términos de intercambio. No es fácil encontrar en la historia económica argentina una combinación tan equivocada de política macroeconómica y sectorial.
Asimismo, malas condiciones externas pueden ser compensadas cuando las políticas internas son las correctas, ya que políticas apropiadas permiten aumentar la resiliencia de la economía nacional a los shocks negativos exógenos, y minimizar sus costos económicos y sociales para el país. Lamentablemente, no tenemos ejemplos cercanos en nuestra historia, aunque sí constituye un escenario a construir a partir de una adecuada combinación de políticas, visto lo realizado en otros países ricos en recursos naturales que lograron con sus excedentes constituir fondos contracíclicos y fondos de desarrollo a largo plazo.
En síntesis, en este estadio del debate público y con el fin de hacer una contribución al mismo, conviene remarcar lo siguiente: nLa mayor relevancia relativa de las políticas por sobre las condiciones internacionales para maximizar el crecimiento del sector y su difusión al resto de la economía nacional. Entre las primeras se destacan aquellas que afectan los incentivos económicos para la inversión y la producción, como la política comercial (retenciones y reintegros de impuestos, las restricciones cuantitativas al comercio), y la prevalencia de la regla por sobre la discreción del funcionario de turno. También incluye una política macroeconómica consistente y la independiencia del Poder Judicial, absolutamente necesarias para que se puedan realizar inversiones que escapen el corto plazo.
El rol clave que juegan las políticas de largo plazo que incluyen, necesariamente, la política internacional y las políticas nacionales en infraestructura, ciencia y tecnología, y educación, que permiten alimentar una competitividad sistémica y sustentable en el tiempo. Esto incluye, lógicamente, un amplio abanico de cuestiones. Pueden citarse el necesario avance en materia de negociaciones comerciales internacionales, como las que deberían haberse concluido entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), avanzar en una agenda sobre los problemas recurrentes con los socios del Mercosur, abordar seriamente los nuevos problemas en el comercio mundial de productos agropecuarios (estándares privados, preocupaciones medioambientales, seguridad alimentaria, etcétera), sancionar una nueva Ley de Semillas y ajustar el marco regulatorio vinculado a los sectores de la bioeconomía, rediseñar los programas de inversiones en infraestructura que son insuficientes, opacos y sujetos a controversias incluso técnica, etcétera.
De esta manera, si el sector agroindustrial tiene un rol decisivo en la construcción de una Argentina desarrollada, socialmente inclusiva, ambientalmente sustentable e internacionalmente responsable para las próximas generaciones, entonces el diseño, aplicación y control de las políticas públicas que lo afectan son una materia de una magnitud estratégica comparable con las políticas de educación, ciencia y tecnología, salud pública, seguridad y relaciones internacionales de las cuales, como se indica, no está desvinculada en absoluto.
