por Jerónimo Rodríguez Use (*)
Pocas instituciones públicas han resultado tan sensibles a los cambios de gobierno como la en cargada de administrar el sistema de seguridad social argentino. Ya en el año 2000, un estudio técnico del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) resaltaba que “la Anses ha visto desde el inicio de sus actividades (1/1/92) permanentemente modificadas sus funciones”. Con tan sólo 24 años, esta institución pasó de incrementar sus actividades y responsabilidades a principio de los '90 mediante la absorción de un gran número de cajas de previsión sectoriales (y las tres cajas de asignaciones familiares) a constituirse pocos años después, con la implementación de las AFJP, en un organismo residual.
Durante el kirchnerismo, la Anses vuelve a aumentar sus funciones (y su participación presupuestaria), incorporando nuevas prestaciones y una diversidad de políticas públicas que van desde planes de vivienda (como el ProCreAr) hasta la coordinación de la presencia estatal en los directorios de las empresas mediante el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS).
La denominada ley ómnibus, presentada por Cambiemos y ya aprobada por el Congreso, incluye una serie de medidas que vuelven a alterar tanto el financiamiento co-mo el alcance y tipo de prestaciones administradas por el organismo. Si bien el espíritu de las iniciativas supone una mejora significativa en
el nivel de haberes de los jubilados, las continuas transformaciones del organismo, claro exponente de la Argentina pendular, constituyen un obstáculo para la consolidación de un sistema de protección social sustentable e inclusivo.
¿Todo cambia?
Los cambios en las políticas de seguridad social no sólo alteran los resultados en cuanto al nivel y cobertura de las prestaciones, sino también en relación al alcance yamplitud de las funciones del sistema de protección social elegido. En efecto, son innumerables los espacios políticos en los cuales, de una manera u otra, la Anses tiene un importante protagonismo.
Al financiar parte de sus prestaciones mediante impuestos (muchos de ellos coparticipables), se constituye en un actor central tanto del sistema tributario así como de la coparticipación, donde actúa como una provincia más. Política tributaria y relaciones fiscales entre los niveles de Gobierno constituyen una de las primeras (y principales) aéreas políticas donde la Anses se hace visible. Los cambios impositivos (ganancias o IVA), y el actual acuerdo entre Nación y provincias para la devolución del 15% de coparticipación que era detraído para solventar los gastos de la Anses, generan dudas respecto al financiamiento y sustentabilidad del sistema.
En segundo lugar, existe una estrecha relación entre la Anses y el desenvolvimiento económico. En tanto canalizador del ahorro de la clase trabajadora, los sistemas de jubilaciones ocupan un rol central en materia de inversión.
En los '90, se argumentaba que la existencia de un régimen privado fomentaría el desarrollo del mercado de capitales argentino y, junto a él, el financiamiento de los proyectos de inversión del sector productivo. La realidad demostró que un esquema más amigable con el mercado no fue suficiente (o eficiente) para lograr que un salto en la inversión. Por otra parte, buena parte de los fondos administrados por las AFJP estaban direccionados hacia instrumentos públicos (bonos), para financiar el costo de transición desde un régimen de reparto a uno de capitalización. El financiamiento del Estado a partir de la Anses, hecho muy resaltado durante el último período kirchne-rista, ya era una realidad desde los albores del sistema.
Con la disolución de las AFJP y la creación del SIPA (Ley 26.425/2008), la Anses fortalece su situación presupuestaria y, por tanto, su poder de fuego. La administración de una importante masa dineraria, antes en manos de las AFJP, mediante el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), es lo que permitió al organismo ampliar y diversificar sus prestaciones. En efecto, el manejo del fondo soberano de mayores dimensiones de Argentina, supone la constitución de una determinada relación entre el Estado y el sector privado, o entre el Estado y las empresas, dada la presencia estatal en los directorios de las empresas donde el FGS tiene acciones.
Si para el kirchnerismo, una mayor presencia estatal en las empresas significaba dotar al Estado de herramientas para comprometer al sector privado con un crecimiento económico inclusivo, alejándolo de los vicios de la valorización financiera, para buena parte del empresariado argentino este hecho suponía una mayor injerencia estatal en funciones propias del sector privado, alterando el clima de negocios y el desenvolvimiento de sus actividades, con el único propósito de utilizar las empresas para financiar los desequilibrios macroeconómicos.
Los números
Se estima que en la actualidad más de 17 millones de personas (45% de la población) reciben mensualmente alguna prestación de la Anses. A su vez, mediante la utilización de parte de la rentabilidad del FGS, la Anses diversificó su accionar, por ejemplo, hacia la política de vivienda (con el mencionado ProCreAr), tarjetas de crédito (Argenta) y la política educativa (Conectar Igualdad o Progresar). La ampliación en sus funciones durante el kirchnerismo llevaron a Claudio Lozano y a Tomás Raffo a definir a la Anses como “un organismo multifuncional que hace de todo...poco”.
Las actuales iniciativas avizoran profundos cambios en el desempeño de la Anses en cuanto al alcance de sus prestaciones y la diversidad en las iniciativas públicas llevadas adelante por el organismo. Ello, a su vez, altera las relaciones del Estado con las empresas, los patrones de solidaridad del sistema y los criterios de equidad en los beneficios brindados.
Las continuas transformaciones de la Anses, fruto de las modificaciones en las políticas de seguridad social, no permiten consolidar una institución sólida, sustentable e inclusiva en materia de protección social. Es por ello que, más allá de políticas puntuales, sería oportuno contar con un plan consensuado por todas las fuerzas políticas que marque un rumbo de largo plazo en el desenvolvimiento del sistema, definiendo las funciones del organismo, el tipo y alcance de prestaciones y, fundamentalmente, garantizando su financiamiento.
(*) Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Avellaneda
