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Los autores ofrecen evidencia cómo Argentina podría recorrer un sendero de expansión significativamente más dinámico
Nuevo libro

Agroindustria: propuestas y temas para el debate

Por Roberto Bisang, Ricardo Carciofi, Martín Piñeiro y Agustín Tejeda

27-10-2022
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El pasado mes de agosto publicamos el libro que lleva por título "Agroindustria: transformaciones recientes y su papel en el desarrollo argentino" (Editorial Teseo). 

La motivación principal del trabajo es contribuir a un debate amplio, que trasciende la frontera sectorial. El propósito aquí es presentar de manera abreviada las ideas centrales de un estudio que se extiende a lo largo de 300 páginas. 

Creemos que hay cuatro nociones básicas en el texto.

En primer lugar, observamos que la mirada hacia la agroindustria que suele primar en amplios círculos de opinión no se corresponde con la realidad. Por un lado, domina la creencia que la producción responde de manera poco elástica a las señales de precio. En el extremo opuesto, que la productividad del sector es muy elevada y, por tanto, se justifica una contribución relativa mayor -léase, más impuestos- que otras actividades productivas. Se suman también argumentos adicionales: el uso del término "sector primario" como sinónimo de baja tecnología y limitada innovación, escasa generación de empleo, la conveniencia de desvincular los precios de exportación de los domésticos debido a que se trata de "bienes salario", para citar solo algunos. 

En el capítulo I analizamos cómo varios de estos conceptos tienen viejas raíces que se remontan a la estrategia de sustitución de importaciones que dominó la escena hacia mediados del Siglo XX. Ocurre, sin embargo, que estas ideas se incorporaron de manera estilizada en modelos de razonamiento económico que hoy ya no se corresponden con la realidad. Con el correr del tiempo aquella fundamentación analítica perdió vigencia frente a las transformaciones de los complejos agroindustriales, pero las medidas continuaron aún fuera del contexto apropiado y se prolongaron hasta hoy. Las más perjudiciales son, por cierto, los derechos de exportación, las restricciones cuantitativas a las ventas externas y los controles de precios a los bienes finales. Estas políticas se aplican como un paliativo frente la insolvencia fiscal y las inclemencias de una economía inflacionaria e inestable que no da respiro. 

Tanto el plano doméstico como el panorama del comercio internacional agroindustrial han experimentado cambios significativos, especialmente desde el inicio de este siglo, lo cual exige una revisión del paradigma de análisis. 

Ahora bien, un rasgo notable y singular del caso argentino, a diferencia de lo ocurrido en otros países de similar estructura productiva y competitividad de este sector -tal el caso de nuestros socios del Mercosur-, ha sido la continuidad de tales políticas a pesar de su anacronismo. 

  • Lo cierto es que, como mostramos en el libro, estas políticas han resultado perjudiciales para la expansión de la agroindustria. Esto ha afectado negativamente su desempeño, el cual resulta inferior a su potencial. Más aún, la trayectoria ha sido más pobre que la que exhibe el resto de los países del Mercosur que son, al igual que Argentina, exportadores netos de alimentos. 

Las distorsiones no afectan solamente la producción y rentabilidad del sector. Hay impactos apreciables sobre la dinámica territorial porque un efecto no buscado de este tipo de medidas es la mayor concentración en las zonas más productivas acentuando los desbalances de la geografía. 

Es decir, el proceso de ocupación del espacio avanza en el sentido contrario al que resulta necesario. En suma, atempera el rol de la agroindustria como un genuino motor de desarrollo.  Estos son los temas del capítulo II. 

Allí ofrecemos evidencia cómo Argentina podría recorrer un sendero de expansión significativamente más dinámico. Si se lograsen revertir gradualmente los parámetros de las actuales políticas, la producción total podría aumentar 40% en 10 años y las exportaciones se incrementarían 60% alcanzando 147 millones de toneladas (93 actualmente.)   

La argumentación anterior se choca, no obstante, con una paradoja. La revisión de los datos de producción, productividad y exportaciones de la historia reciente sugieren una imagen contraria a la descripta arriba: el desempeño ha sido relativamente exitoso. Se podría inferir entonces que las políticas no han sido tan perjudiciales. Al menos no parecen inhibir el desarrollo de la actividad. 

¿Cómo se explica esta aparente contradicción? Esta es la discusión del capítulo III que pone acento en los cambios del modelo productivo. Según las evidencias que ofrecemos en el estudio, ha habido modificaciones importantes en la organización de la producción en la región pampeana e incluso más allá de la misma, cuyos resultados se han consolidado de manera singular en las últimas dos décadas. 

  • Se trata de transformaciones que abarcan todo el espectro de actores intervinientes: propietarios de tierras, arrendatarios, servicios técnicos para la producción, maquinaria agrícola, desarrollo e innovación tecnológica, investigación y desarrollo de nuevos productos e insumos. 

Ha sido precisamente esta modernización productiva, tecnológica y organizativa, la que ha permitido capear la dificultad planteada por el diseño de políticas y el riesgo inherente a la actividad -clima y precios. Los disparadores de este fenómeno no responden a un único factor y tampoco fueron repentinos: inversiones y desarrollo de infraestructura en los '90, acercamiento a la frontera tecnológica internacional facilitada por una mayor fluidez del conocimiento y la innovación, desarrollos locales, modernización empresarial, promoción para la industria de biocombustibles, etcétera. 

También observamos que estos cambios son de alcance variado; si bien para el conjunto productivo los datos indican un salto inédito en productividad, muchas de las actividades catalogadas como agroindustriales han sido alcanzadas solo parcialmente por esta modernización. Nos referimos principalmente a las así llamadas economías regionales. La olivicultura, la citricultura, la producción de peras y manzanas, y muchas más, enfrentan problemas propios que no se ajustan al encuadre general. 

Esto denota la existencia de otra dimensión que debe ser incorporada al análisis: la diversidad y heterogeneidad de realidades productivas que quedan comprendidas en el término genérico de agroindustria. Hay otra limitación: la que se refiere al componente industrial posterior a los semi-elaborados y las subsiguientes etapas hasta llegar al consumidor. Los cambios que señalamos se refieren principalmente al primer y segundo eslabón de la cadena. 

Conforme se avanza en la agregación de valor y aumenta la necesidad de incorporar capital fijo y tecnología diferenciadora de productos, las posibilidades de progreso se confrontan con las restricciones que atraviesan a la economía argentina: inflación, volatilidad de precios relativos, vaivenes de política, incertidumbres regulatorias, dificultad de acceso al crédito, limitada conectividad e inadecuadas infraestructuras para citar las más importantes. Se agrega también un matiz de localización: varias de estas carencias son más flagrantes en el interior profundo de la Argentina donde anclan las economías regionales.

Las transformaciones descriptas son incomprensibles si no se incorpora la dimensión del comercio internacional de agro-alimentos. Esta es el tema del capítulo IV. Allí destacamos tres elementos centrales. 

  1. El primero es la aparición de la demanda proveniente de China, la cual se derramó positivamente a su área de influencia regional particularmente en el sudeste de Asia. Esto significó mayores precios y mayor apetito por nuestros principales productos de exportación: cereales, soja y derivados, y carnes. Dicho impulso ejerció una fuerte tracción desde su inicio en los años 2000 y se mantuvo por una década, lo cual le permitió a Argentina superar con menor costo los rigores de la crisis internacional de 2008. Los precios cedieron con posterioridad a 2011 pero la demanda se mantuvo, aunque con un crecimiento menor. 
  2. El segundo dato que señalamos es que 50% comercio internacional agrícola se compone de productos primarios y Argentina participa activamente en esa corriente. El atributo es positivo pero la moneda tiene dos caras: de un lado, ese es un mercado de commodities y por tanto nos expone más a la volatilidad de precios; de otro lado, pone de manifiesto que la agregación de valor posterior transcurre mayormente fuera de nuestras fronteras. O sea, existen posibilidades de creación local de fuentes de trabajo, pero para ello es necesario abrir mercados. 
  3. Este es el tercer punto que desarrollamos en este capítulo IV: el aprovechamiento del potencial agroindustrial de Argentina requiere una estrategia y política comercial adecuada a la nueva realidad global. 

Como sabemos, esta materia es propia del Mercosur. En este terreno observamos que el bloque ha hecho escasos progresos en su agenda externa a lo largo de su historia. Sin dudas 2019 marcó un hito al cerrar la negociación técnica con la Unión Europea, pero el proceso se ha estancado a partir de entonces. La reaparición con fuerza de los intereses proteccionistas del Viejo Continente -especialmente por parte de Francia- han sido un factor gravitante. Pero también lo ha sido la incapacidad del Mercosur para promover y comprometerse con esa agenda. 

Ahora el tema está asociado de manera creciente con la cuestión climática y la protección ambiental. En ese ámbito, el papel de Brasil y su región amazónica es clave y, por carácter transitivo, sugiere que, para retomar impulso con el acuerdo con Europa, el diálogo y trabajo con nuestro vecino del Norte debe ingresar en un registro positivo. Obviamente, la apertura mercados no está limitada al caso europeo. Hay perspectivas promisorias en India y África. 

Además, el Mercosur tiene definida su propia agenda de negociaciones comerciales externas. No caben dudas de la conveniencia de dar impulso a las mismas, pero teniendo presente que las ganancias de accesos a mercado suponen un tránsito de doble vía y eso es lo que está en juego en este tipo de negociaciones: la apertura gradual y ventajosa al comercio. Esto adquiere además un significado singular a partir del 24 de febrero de este año con la invasión de Rusia a Ucrania. 

El hecho viene a cambiar las líneas directrices de la geopolítica que prevalecieron desde la postguerra. En balance, y tal como argumentamos en las páginas del post scriptum, el nuevo escenario, pese al drama humanitario de la guerra, abre oportunidades para la Argentina asociados a la producción de alimentos, bioeconomía y energía, localizado en una región de paz junto al resto del Mercosur. 

El último capítulo del libro está reservado a las propuestas de política. La principal de ellas se refiere a lo que consignamos al comienzo de esta nota: la agroindustria merece una mirada distinta. 

El complejo en su conjunto está en condiciones de hacer un aporte sustancial -de empleo, divisas, modernización tecnológica y empresarial- en el marco de una economía más abierta al mundo. En la medida que existe esta potencialidad, se requiere una revisión de viejas premisas de análisis, hoy mayormente obsoletas, lo que permite aproximarse a la comprensión de esta actividad desde una perspectiva diferente. Naturalmente esto requiere un abandono de las políticas que más han perjudicado al sector, las cuales deben ser reemplazadas gradualmente por instrumentos más eficaces de tributación aplicando impuestos que hoy ya existen -ganancias e inmobiliario. Deben además complementarse con otras medidas transversales: la infraestructura de transporte y logística y, como se señaló arriba, con el relanzamiento de la estrategia comercial para un mundo que responde a una diferente geopolítica. 

La lista podría seguir. Pero hay que evitar la mirada estrecha limitada a la realidad del sector. Como dirían los economistas, lo que importa es el "equilibrio general". Efectivamente, el planteo que hacemos es que este reexamen de la contribución de la agroindustria adquiere verdadero significado en el marco de consensos básicos sobre el desarrollo futuro del país. Esa es una tarea de naturaleza esencialmente política. El libro no pretende ser más que un insumo para contribuir a ese debate.   

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