Todo indica que el Senado se apresta a debatir la adopción de la boleta única, retomando el proyecto aprobado en Diputados dos años atrás. En contraste con la ambiciosa reforma política que el gobierno propuso como parte de su fracasado mega-proyecto legislativo, la discusión actual apunta a modernizar un componente puntual del diseño de las instituciones representativas.
Argentina es hoy uno de los pocos países en la región que aun usa boletas partidarias, mientras que la mayor parte de las democracias del hemisferio ha adoptado algún diseño de boleta única.
Entre las reglas electorales, el tipo de boletas con frecuencia recibe poca atención
No obstante, numerosos trabajos de investigación muestran que los procedimientos de votación no son neutrales. El diseño de las boletas puede dar mayor o menor centralidad a los partidos, estimular la personalización del voto, facilitar el corte de boleta y propiciar mayores errores de votación.
Más aun, la intensidad y visibilidad que tuvo el debate en Diputados además prueba que los propios actores políticos le atribuyen influencia sobre el comportamiento de los votantes.
Ahora bien, ¿cuáles son los principales argumentos mantenidos en el debate? Y más importante, ¿qué efectos podría tener la adopción de la boleta única en nuestro país?
Asegurar la disponibilidad
Quienes abogan por la adopción de la boleta única articulan dos argumentos particularmente relevantes: facilita la disponibilidad de las opciones y reduce los costos electorales.
En primer lugar, la boleta única garantiza la universalidad del acceso. Al presentar toda la oferta electoral en una sola hoja de papel, la boleta única asegura que todos los votantes encuentren en el cuarto oscuro todas las opciones, sin importar si están en el más remoto centro de votación. En comparación con las boletas partidarias tradicionales, esto constituye una ventaja sustantiva en términos de transparencia.
Aun cuando la autoridad electoral da fondos para cubrir gastos, la impresión y distribución de boletas supone un costo económico. Quizás más importante, los partidos deben asumir el esfuerzo logístico de imprimir las boletas, distribuirlas en todos los centros de votación, y después, estar en condiciones de identificar faltantes de boletas y en caso de detectarlos, proveer nuevas. El diseño actual, al descargar todas esas tareas en los partidos, penaliza a los más pequeños.
Este esfuerzo que el sistema actual impone sobre los partidos hace que los partidos más chicos tiendan concentrar su campaña en espacios geográficamente más reducidos, donde pueden contar con capacidad para cubrir esas necesidades logísticas.
En un estudio que hicimos con Mónica Pachón y Manuela Muñoz sobre la boleta única en Colombia a comienzos de los '90, mostramos cómo la adopción estuvo asociada con una distribución geográfica más homogénea de votos.
En segundo lugar, la boleta única reduce los costos de la elección. En un contexto de fuerte restricción fiscal, este es un argumento relevante. Bajo el sistema actual, los partidos imprimen varias veces el número de boletas necesarias, mientras que un sistema de boleta única haría un uso más eficiente de los recursos. Derivado del mismo argumento, algunos además llaman la atención sobre el impacto ambiental del sistema actual: por diseño del sistema, los partidos deben imprimir millones de boletas que serán desechadas sin ser usadas.
Si bien la Justicia Electoral costea parcialmente estos gastos de impresión, los partidos imprimen más boletas de las que cubre el financiamiento público.
Fragmentación, desnacionalización y personalización
Quienes cuestionan la adopción de la boleta única advierten riesgos significativos—favorece el gobierno dividido, puede aumentar el número de partidos y candidatos irrelevantes, facilita la desnacionalización partidaria, e incrementa la personalización de la política.
En primer lugar, en comparación con las boletas partidarias actuales, la boleta única facilita la separación de las elecciones.
En este sentido, en un estudio que publicamos con Tiffany D. Barnes y Carolina Tchintian sobre las consecuencias del uso de una boleta única electrónica en Salta, encontramos que el cambio del instrumento de votación estuvo seguido por unsignificativo aumento en el corte de boleta. Otros estudios encontraron efectos similares en otros lugares.
Es cierto que boleta única puede implementarse de diferentes modos, y algunos diseños tienen efectos más pronunciados que otros sobre el corte—por ejemplo, la boleta usada en Santa Fe, centrada en los cargos, estimula un mayor corte de boleta que la usada en Córdoba, centrada en los partidos. Sin embargo, lo esperable es que todos los diseños de boleta única estén asociados con un mayor corte de boleta respecto a las boletas partidarias actuales.
Cuanto mayor es el corte de boleta, menor es el arrastre de la elección presidencial en la conformación del Congreso, y mayores serán las chances de gobierno dividido.
Segundo, la boleta única favorece la proliferación de partidos. El sistema actual, implícitamente, exige que los partidos dispongan de estructuras territoriales para cumplir la tarea de impresión y distribución de boletas. Esta exigencia, en la práctica, reduce los incentivos a presentar candidaturas y partidos sin chances realistas de obtener bancas. En cambio, un sistema de boleta única, al asegurar un lugar en la boleta con sólo registrar una candidatura, puede estimular la proliferación de partidos sin votos y candidatos sin partidos.
Esto fue lo que observamos con Mónica Pachón y Manuela Muñoz en nuestro estudio en Colombia—la adopción de la boleta única fue seguida por una rápida fragmentación electoral, donde el número promedio de partidos en la competencia se cuadruplicó en sólo una década. Esta proliferación de partidoscondujo a un sustantivo aumento de los votos desperdiciados, afectando la representación legislativa de millones de votantes.
La adopción de la boleta única exige de barreras de entrada. O, en otras palabras, la boleta única requiere preservar las PASO, o de implementar alguna otra regla que cumpla una función reductora equivalente.
En tercer lugar, al facilitar el corte, la boleta única impulsa una mayor desnacionalización de la competencia partidaria, y esto lo hace por dos caminos.
Por un lado, al facilitar el corte, favorece una mayor diferenciación de arenas respecto al procedimiento actual. Y, por otro lado, la mayoría de las provincias pasarán a tener un procedimiento de votación diferente al nacional, posiblemente creando mayores incentivos para que las elecciones provinciales se realicen en urnas o mesas separadas, tal como ocurrió en la Ciudad de Buenos Aires el año pasado. De uno u otro modo, la adopción de la boleta única implica mayor separación de las elecciones provinciales.
Por último, y dependiendo del diseño implementado, la boleta única posiblemente facilite la personalización de la competencia.
En nuestro trabajo en Salta, con Tiffany D. Barnes y Carolina Tchintian encontramos que, al reducir la centralidad de los partidos, los votantes con mayor frecuencia se guiaron por su conocimiento de nombres propios para decidir el voto. Eso tuvo significativos efectos sobre los resultados electorales: en las elecciones locales salteñas, por ejemplo, los intendentes compitiendo por la reelección obtuvieron aproximadamente 6 puntos porcentuales más cuando compitieron en elecciones con boleta única electrónica, que en elecciones con boletas partidarias. Si eso se suma a la ventaja con la que ya cuentan los ejecutivos buscando la reelección, un efecto de esta magnitud convierte a los intendentes en prácticamente invencibles.
El diseño de la boleta no es neutral
Un instrumento de votación no es en sí mismo bueno, tampoco malo. Sin embargo, su diseño no es neutral. Numerosos estudios sobre procedimientos electorales nos dicen que diferentes aspectos de las boletas pueden influir en el comportamiento de los votantes. El debate de su reforma debe tomar en serio las consecuencias que implica para la arena electoral.
Los críticos de la boleta única deben reconocer que ella presenta sustantivas ventajas en términos de universalidad, y que además lo logra con menores costos. Y sus defensores deben considerar la estructura de incentivos que la reforma estaría introduciendo en las reglas de juego, y discutir qué instituciones podrían contener algunos de esos efectos.
