El Mercosur en el fragor de la guerra comercial: de eso no se habla

Por Marcelo Halperin Instituto de Integración Latinoamericana, Universidad Nacional de La PIata

El Gobierno de Estados Unidos, reafirmando su agresiva política comercial, amenaza a Brasil con aplicarle gravámenes de importación del 50%, de manera discriminatoria y vulnerando los compromisos arancelarios consolidados en el GATT, a menos que Brasil se avenga a negociar un acuerdo bilateral intercambiando concesiones. 

Por otro lado, EE.UU. habría ya celebrado un compromiso similar con Argentina, si bien no se ha difundido. 

En ambos casos serían acuerdos de alcance parcial (que no involucran los sustancial del comercio recíproco) y discriminatorios o no extensivos, esto es, inaceptables para la Organización Mundial del Comercio (OMC). Si bien tanto en Argentina como en Brasil tendrían que ser aprobados legislativamente, su mera suscripción agitaría los mercados. 

Por lo demás, al entrar en vigor, quedarían sin sustento los compromisos contraídos en el Mercosur. Más aún: si eventualmente se tratara de auténticos acuerdos de libre comercio bilaterales de amplio espectro, la divergencia de concesiones intercambiadas con EE.UU. también vulneraría el vínculo de integración subregional. Pero de eso no se habla, todavía.

El Mercosur que conocimos

En otros tiempos algunos analistas se preguntaban hasta qué punto el Mercosur podía ser calificado adecuadamente como "unión aduanera". Más allá de contar con el respaldo multilateral, al igual que en el caso de otros formatos similares de integración económica solían prevalecer las coincidencias tanto sobre sus imperfecciones como sobre su perfectibilidad. 

Merecen recordarse los objetivos fundacionales. Según los propios términos del preámbulo del Tratado de Asunción: (...) teniendo en cuenta la evolución de los acontecimientos internacionales, en especial la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional (...) los Estados Partes consideraron que la ampliación de las dimensiones de sus mercados a través de la integración constituía una condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social.

Finalizado el período de transición, al configurar la unión aduanera hubo que afrontar distintas limitaciones y obstáculos. Entre ellos, la progresiva extensión de las excepciones al Arancel Externo Común (AEC). A dichas excepciones deben agregarse los permisos que los Estados Partes se han venido concediendo recíprocamente (acciones "puntuales") para graduar sus gravámenes a la importación por razones de abastecimiento interno. 

Pero tales asimetrías consentidas -sumadas a una tolerancia implícita sobre el des-alineamiento de regulaciones nacionales para-arancelarias y no arancelarias-, no habían alcanzado a desnaturalizar las vías institucionales construidas para sostener una política comercial externa común. 

De modo que ante acciones o amenazas predatorias o restrictivas de terceros países que pudieran haber afectado esta política comercial externa común, hasta ayer mismo debía presumirse una capacidad de los Estados Partes para reaccionar colectivamente. Tal disposición conjunta incluso podría proyectarse multilateralmente en la OMC requiriendo consultas y hasta la activación del procedimiento arbitral.

El Mercosur que borramos

¿Acaso las amenazas al Brasil han dado lugar a iniciativas de respaldo intergubernamental mediante el sistema institucional del Mercosur? Ello no ha ocurrido. 

Estados Unidos agrede comercialmente a Brasil sin hacer referencia al Mercosur. Y al haberse desentendido de sus propios compromisos subregionales, todos los Estados Partes -incluido Brasil- convalidan la inoperancia de estos compromisos. De modo que a partir de ahora el desempeño de Brasil frente a EE.UU. no tendría sustento subregional. 

Así, Brasil no sería respaldado si adoptara retaliaciones frente a los aranceles desmesurados que pudieran gravar sus exportaciones a EE.UU. porque las represalias comerciales brasileñas serían discriminatorias (no extensivas a terceros países y por lo tanto fuera del AEC), en respuesta a los gravámenes igualmente discriminatorios adoptados por EE.UU.

Brasil tampoco se beneficiaría con el respaldo subregional si concertara un acuerdo comercial con EE.UU. (al igual que en el caso de Argentina y eventualmente de Bolivia, Paraguay o Uruguay), porque las preferencias obtenidas no serían extensivas a los otros Estados Partes, ni las concedidas a EUA harían referencia al AEC.

En síntesis, no debería esperarse la aprobación legislativa de los acuerdos bilaterales con EE.UU. para dar por extinguido al Mercosur que conocimos. 

¿Qué quedará en pie?

Suele suponerse que ante la licuación de la unión aduanera el Mercosur sobrevivirá bajo el formato de una zona de libre comercio.

Sin embargo, se trata de una presunción errónea. La libre circulación de personas y mercancías al interior de las uniones aduaneras está justificada por la vigencia de una política comercial externa común. Si esa política es perforada por concesiones unilaterales de los Estados Partes en favor de terceros países, pierden asidero los supuestos bajo los cuales aquella libre circulación fue negociada. En otros términos, las zonas de libre comercio no pueden ser concebidas como uniones aduaneras degradadas. Bajo tales circunstancias, sólo cabe una renegociación exhaustiva.

Considerando el peso del comercio y las relaciones económicas internacionales entre cada uno de los Estados Partes del Mercosur frente a EE.UU., los respectivos acuerdos bilaterales introducirían distorsiones de tal envergadura que modificarían sustancialmente el escenario subregional. La disolución del Mercosur se habría consumado.

En todo caso, resulta evidente la aceptación que va obteniendo el gobierno norteamericano para su política de comercio administrado sobre la base de una compulsiva reciprocidad condicionada. Esta política puede prosperar al haberse provocado la orfandad multilateral que, como se sabe, está resultando especialmente gravosa en las periferias. Se trata de aislar a países que por su vulnerabilidad y frente a instancias conflictivas dependen de la concertación internacional para reforzar sus acotados márgenes de maniobra.   

Siendo un proceso incipiente y librado a la mayor incertidumbre, los países  del Mercosur no están en condiciones de ponderar con alguna certeza la magnitud del daño que se cierne sobre sus economías. En consecuencia tampoco puede aspirarse a la pronta recomposición de los vínculos históricos de integración económica. 

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