Escenario
4 octubre de 2024
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En Argentina, el Estado nacional -independientemente de quién gobierne- siempre enfrenta dos desafíos. Uno son las provincias y el otro son las universidades nacionales.
¿Cuál es el motivo?
Es que ambas tienen gobiernos autónomos. Por lo tanto, el Estado nacional no las puede gobernar. Se autogobiernan.
El caso de la autonomía de las provincias tiene su origen en el hecho de que las provincias son antecesoras al Estado nacional.
El Estado nacional es una creación de las provincias y cuándo ellas decidieron constituirse en República Argentina allá por 1853 y crear el Estado nacional para su gobierno, se reservaron para sí la autonomía de gobierno en todo aquello que las provincias no deleguen expresamente al Estado nacional.
La Constitución Nacional tiene un Título Primero "Gobierno Federal" donde dice cómo se regirán los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Nación y un Titulo II "Gobiernos de Provincias" donde en el primer artículo (101° en 1853; 121° hoy) dicen: "Las Provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal".
Chau, ellas se gobiernan con total autonomía en lo no delegado al Gobierno Federal.
Esto es lo que pasa en la realidad. Las provincias deciden la cantidad de empleados públicos que tendrán y la cantidad y calidad de servicios de educación básica, salud, asistencia social, vivienda, urbanismo y justicia y seguridad que brindarán.
El Estado nacional no puede decidirles nada en esta materia, sin el permiso de las provincias. Así es como se tiene provincias con diferentes niveles de empleo público y diferentes niveles de calidad de los servicios sociales a la comunidad.
En el caso de las universidades nacionales, tienen autonomía desde la Reforma Universitaria de Córdoba de 1918. Se gobiernan por consejos integrados por un rector (universidades) o decano (facultades), elegidos por los profesores, los no docentes, los graduados y los estudiantes, y por representantes de los profesores, no docentes graduados y estudiantes.
Así, las universidades deciden la cantidad de docentes, no docentes y alumnos, las carreras y la calidad de la educación que impartirán. El Estado nacional no tiene atributos legales de intervención directa en estos aspectos. Lo deciden los consejos directivos.
La gran diferencia entre las autonomías de las provincias y la de las universidades es que las provincias tienen plata propia, mientras que las universidades no.
Las provincias tienen fuerza para ejercer su autonomía porque tienen la coparticipación de impuestos, que no son recursos que el Estado nacional les manda, sino impuestos que le llegan directamente desde el Banco Nación, banco que los recibe directamente desde la AFIP cuando los contribuyentes pagan los impuestos; y los impuestos provinciales, que las provincias tienen competencias para colocar el impuesto que quieran y como quieran.
Adicionalmente a estos recursos, están los fondos discrecionales que históricamente -hasta la llegada del Presidente Milei- el Estado nacional transfería a libre arbitrio a las provincias. Estas transferencias discrecionales a provincias son las que el Presidente Milei disminuyó en términos nominales respecto al 2023, a pesar de la alta inflación que hubo en el 2023 y comienzos del 2024. Este fue el motivo de llanto de las provincias que ahora ya amainó, porque las provincias se fueron ajustando a vivir (ejercer su autonomía) con los recursos propios (coparticipación e impuestos provinciales).
Las universidades, en cambio, no tienen recursos propios. Tienen asignaciones presupuestarías del Estado nacional. O sea, viven de las transferencias discrecionales del Estado nacional. Esto es una gran limitante de la autonomía universitaria.
Por esto es que son crónicas las "luchas estudiantiles" y las universidades están decoradas con carteles permanente demandando "Más Presupuesto Ya!".
En el caso de las universidades, el Presidente Milei no les disminuyó el presupuesto en términos nominales, como sí lo hizo con las transferencias discrecionales a provincias. Se los ajustó por debajo de la inflación.
El Congreso, entonces, estipuló que el Estado nacional tiene que actualizar el presupuesto de las universidades por inflación a hoy y en lo sucesivo ir ajustándolo mensualmente por inflación. O sea, ni siquiera fue un aumento de presupuesto educativo. Fue simplemente una protección contra la inflación.
Pero el Presidente igual la vetó.
En el conflicto universitario subyacen varias contradicciones.
En primer lugar, su caída en términos reales hizo una contribución marginal al superávit fiscal. En segundo, la caída en el valor real del presupuesto no es un fenómeno reciente sino un proceso de larga data; por ejemplo, en la actualidad el presupuesto por alumno cayó un 40% respecto a 10 años atrás. En tercer lugar, hace 10 años había 45 universidades nacionales, hoy hay 56.
Aplicar un ajuste sobre un sistema mal organizado no resuelve los problemas y en muchos casos los agrava. Desde el punto de vista fiscal, el pequeño ahorro conseguido se hace a un gran costo político.
Desde el punto de vista de la eficiencia, el ajuste mantiene y profundiza malas decisiones de administración; por ejemplo, no revierte la demagogia de crear universidades sin financiamiento, cuando lo conveniente es concentrar los recursos escasos en las universidades más grandes y tradicionales, junto con un buen sistema de becas para que los alumnos del interior accedan a ellas.
En educación, lo mejor es tener mucho volumen de alumnos con profesores bien formados y bien pagos que muchas instituciones pequeñas con pocos alumnos y docentes mal pagos. Desde el punto de vista la calidad, el ajuste legitima la profundización del deterioro en la calidad educativa.
¿Qué hacer con la autonomía de las provincias y las universidades?
Aceptarla y no tratar desde el Estado nacional de interferir en ella, por ejemplo, licuándole los recursos con inflación. Pero lo más importante que debe hacer el Estado nacional es incorporarle rendición de cuentas (accountability, le llaman los extranjeros).
El Estado nacional tienen que tener un sistema muy profesionalizado de medición de la calidad educativa básica (para exponer a las provincias que hacen mal uso de su autonomía) y de la calidad educativa universitaria (para exponer a las universidades que hacen mal uso de su autonomía).
La autonomía es una sana y democrática forma de gestión de las instituciones. Pero con rendición de cuentas por los resultados en el uso de la gestión con autonomía.
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