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El sistema previsional, hacia una inevitable contrarreforma

Mirando al futuro, es claro que más temprano que tarde el actual Gobierno deberá impulsar un profundo debate hacia una nueva reforma previsional. El régimen, así como está, sin profundos retoques o reformas en su marco regulatorio, no tiene destino alguno.

10-06-2016
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por Héctor Rubini (*)

El sistema previsional está quebrado, y el pago de las deudas por reajustes en litigios judiciales es un mero “parche” que no oculta otro problema: intertemporalmente, sigue siendo financieramente inviable.

Este problema tiene no menos de cuatro décadas de “soluciones” de compromiso, incluyendo una reforma estructural en 1994 que estableció el régimen de capitalización individual con las AFJP (en inglés, annuities), y la contrarreforma de fin de 2008, que resucitó el sistema de reparto (“pay-asyou- go system”).

Sin embargo, más allá de oscilaciones de corto plazo en la liquidez del sistema previsional, no hay evidencia que sugiera que el sistema sea financieramente solvente.

La evolución del régimen en la historia tuvo varias etapas diferenciadas: a) la creación de las primeras cajas previsionales en los '40 y '50, consolidándose un régimen de reparto desde la segunda presidencia de Juan D. Perón, y definitivamente estatizado en el régimen de Juan C. Onganía. Sin embargo, hasta el inicio de los '90 se deterioró marcadamente la capacidad de pago de jubilaciones con aportes y contribuciones. Resultado obvio cuando la relación de aportantes/jubilados para varones cayó de 7,2 en 1950 a 4,2 en 1990, y para mujeres de 4,9 en 1950 a 2,3 en 1990. Pero también fruto de la pésima administración del sistema, y de la creciente evasión previsional [1].

El régimen de AFJP's se presentó en 1994 a la sociedad como la solución financiera a la insolvencia del régimen anterior y el inicio de una reforma drástica para cortar con la evasión previsional y la corrupción y descontrol de los organismos de control. El nuevo sistema contribuyó a cierta “limpieza” de los organismos de control, aunque la misma no fue total. No hay evidencia convincente de grandes progresos en materia de caída de evasión de aportes, y este problema se agravó con la precarización laboral y el aumento del desempleo del período 1999-2003. Erradamente, además, el régimen se lo sigue identificado como “privatizador” del sistema previsional, lo cual no es verdad.

El negocio estuvo concentrado en dos AFJP's estatales, la del Banco de la Nación Argentina (Nación), y la del Banco de la Provincia de Buenos Aires (Orígenes”). Las inversiones de los fondos de las AFJP fueron reglamentados con límites máximos por instrumento financiero, privilegiándose la concentración de inversiones en títulos públicos del Gobierno Nacional y de las provincias. Ergo, el nuevo sistema siguió utilizando los aportes jubilatorios para financiar gastos del resto del sector público no financiero. A su vez, la mayoría de los retornos de esas inversiones presenta una alta correlación, así que la diversificación de cartera y sus aparentes ventajas son casi inexistentes. Eso se evidenció en la crisis del tequila, cuando para no exacerbar el pesimismo en el mercado de bonos, se permitió una valuación alternativa (investment accounts) para que las AFJP no señalizaran el impacto de la caída de los precios de mercado. Lo mismo ocurrió luego del impacto de las crisis rusa (agosto de 1998), la brasileña (enero 1999) y la de nuestro país a fines de 2001.

El régimen de AFJP's se presentó en 1994 a la sociedad como la solución financiera a la insolvencia del régimen anterior y el inicio de una reforma drástica para cortar con la evasión previsional y la corrupción y descontrol de los organismos de control. Erradamente, además, el régimen se lo sigue identificado como “privatizador” del sistema previsional, lo cual no es verdad.

En 2007 se aprobó la Ley 26.222 que estableció la libre elección entre continuar o no en las AFJP, y en diciembre de 2008 la Ley 26.425 estableció la sustitución compulsiva del régimen de AFJP por el viejo sistema estatal de reparto. Básicamente, se trató de la confiscación de los ahorros individuales en las AFJP, y su transferencia al Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS). Esto alivió parcialmente el impacto del aumento del gasto previsional por incorporación de beneficiarios que no completaron el mínimo requerido de aportes en su vida activa. Sin embargo, la contrarreforma de 2008 no derogó el Capítulo V de la Ley 24.241 sobre límites a las inversiones. Ergo, el sistema ahora estatal, y con lógica de “reparto”, reúne las dos principales vulnerabilidades de sus antecesores:

Es de reparto, sin recuperación permanente de la relación trabajadores activos/ jubilados, y desde este año empieza a perder el 15% de precoparticipación.

La cartera de activos del FGS está sujeto a los topes de inversión de las AFJP anteriores.

Lo primero significa que el sistema tiende en el corto y mediano plazos a una previsible crisis de liquidez, remediable sólo con el aporte de otros recursos de inevitable costo fiscal. Difícilmente la actual administración pueda eludirlo. ¿Se apelará a la emisión de nueva deuda en los mercados voluntarios? ¿Se recurrirá a la emisión monetaria contra “órdenes de pago previsional” como en los '80, engrosando el ya “robusto” déficit cuasi fiscal del BCRA? ¿Es la antesala de futuros “impuestazos”? Nadie lo sabe.

Lo segundo es continuar con un régimen de topes máximos, carente de base teóricocientífica alguna, que impide diversificar riesgos de manera plena y quita márgenes de flexibilidad para rebalancear la cartera de activos. Por caso, ahora se pretende pagar juicios a jubilados vendiendo acciones, dado el incierto resultado del anunciado blanqueo de capitales. Pero, dados esos límites, el FGS deberá deshacerse de varios otros activos (empezando por títulos de deuda pública) para no violar esos límites legales. Ergo, se cometió un grave error de diseño legislativo al dejar sin cambios los artículos 74 a 76 de la Ley 24.241.

Por todo esto, es claro que el régimen actual no se puede financiar sin aportes de fondos de origen no previsional. Peor aún, a las vulnerabilidades del régimen de reparto anterior a los “odiados años '90”, los legisladores que votaron la contrarreforma de 2008 sumaron (vaya uno a saber por qué) el mantenimiento sin cambios de una de las mayores deficiencias de diseño del régimen de AFJP's. ¿Fue adrede o fruto de cierto apuro? ¿O se legisló sin tener cabal conocimiento de la materia a legislar? que Deberían dar sus buenas explicaciones quienes votaron esto, e inclusive quienes fueron sus asesores en la materia.

En fin, ya pasaron casi ocho años y llorar sobre la leche derramada no tiene sentido. Mirando al futuro, es claro que más temprano que tarde el actual Gobierno deberá impulsar un profundo debate hacia una nueva reforma previsional. El régimen así como está, sin profundos “retoques” o reformas en su marco regulatorio, no tiene futuro alguno.

[1] Shulthess, Walter (1990): “Situación Actual del Sistema Nacional de Previsión Social y su Futuro”. Mimeo, Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Córdoba.

(*) Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la USAL.

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