Por Federico Recagno (*) y Hernán Caram (**)
En la administración de la cosa pública existe el llamado "principio de transparencia".
Este dice que los procedimientos para acceder a la información pública deben estar diseñados para garantizar que cualquier ciudadano pueda, libremente y de manera sencilla, clara y expeditiva, ejercer su derecho de acceso a la información pública, sin condicionamiento de ninguna índole.
Existen organismos de control, como la AGN, la SIGEN, los tribunales de cuentas provinciales, que en sus funciones auditan la gestión de distintos entes públicos, pero esto no debe confundirse con la posibilidad de que la ciudadanía pueda acceder, por sí misma o a través de organizaciones de la sociedad civil, a datos y mecanismos del Estado, en todas sus formas.
Los organismos de control público deben facilitar, y no reemplazar, el interés de la población por los asuntos del Estado.
Dos leyes nacionales hicieron posible esta nota. La Ley 24.156 de "Administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional" (1992) y la Ley 27.275, "Derecho de Acceso a la Información Pública" (2016). Mientras que la primera fija los criterios de eficacia, eficiencia y transparencia de la gestión de los recursos públicos, la segunda garantiza "el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública".
De estos marcos legales surgieron dos organismos fundamentales de la democracia argentina: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP). Ambos organismos tienen algo en común: promueven e incentivan la transparencia en la gestión pública, una mediante el control, la otra a través del acceso a la información solicitado por la ciudadanía.
Esta nota tiene origen en los últimos días del 2023, cuando el Poder Ejecutivo instruyó a la SIGEN, mediante el Decreto 126/2023, a emitir un relevamiento para conocer la situación del Estado ante el recambio presidencial. El informe elaborado por la sindicatura ofrece un panorama estructural de la administración pública.
Por medio de un pedido de acceso a la información, El Auditor.info, portal periodístico de Fundación Éforo, obtuvo la revisión que solicitó el Poder Ejecutivo a la SIGEN. Luego de un trabajo de sistematización y análisis de los datos más importantes, se construyó un panorama general sobre la situación del Estado nacional.
El relevamiento realizado por el organismo de control comprende información actualizada sobre la dotación del personal, la ejecución presupuestaria financiera, las compras y contrataciones, juicios, patrimonios, fondos fiduciarios y fideicomisos, y el estado de situación del control interno de cada sector.
En conjunto, el informe está compuesto por 102 documentos que poseen:
- 10 archivos correspondientes a la Jefatura de Gabinete de Ministros
- 1 de la Secretaría Legal y Técnica
- 4 de la Secretaría General.
- 1 de la Secretaría de Comunicación
- 8 del ex Ministerio del Interior
- 2 del Ministerio de Seguridad
- 13 del Ministerio de Salud
- 1 del Ministerio de Relaciones Exteriores
- 6 del Ministerio de Justicia
- 17 del Ministerio de Capital Humano
- 6 del Ministerio de Defensa
- 20 del Ministerio de Economía
- 13 del Ministerio de Infraestructura
Es un lugar común en el debate pensar al Estado en términos del "peso del sector público", haciendo girar la problemática en torno a si hay que agrandarlo, achicarlo, o buscar alternativas de eficiencia y transparencia.
En relación a este tema, dos cuestiones centrales están incluidas en el informe de SIGEN: dotación de personal y patrimonio inmobiliario público. Según el informe, el poder ejecutivo comenzó el 2023 con un total de 191.412 empleados y al corte del 7 de diciembre se sumaron 4.074. Es decir, que en poco menos de un año, la dotación de personal del poder ejecutivo se incrementó 2%, sumando un total de 195.486 trabajadores. El organismo más importante en términos de personal contratado es la AFIP, que cuenta con presencia en todo el país. Al cierre del año, la SIGEN informa que la agencia de recaudación alcanzó 22.108 trabajadores/as, seguido por el CONICET con 16.831 y el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) con 14.307, que también tiene cobertura federal a lo largo del territorio nacional.
En lo referente al patrimonio público, que abarca tanto terrenos como edificios utilizados para localizar oficinas, se contabilizaron 19.499 inmuebles y 15.811 vehículos (incluye rodados, embarcaciones y aeronaves). De las 102 jurisdicciones que conforman la administración central, 18 declararon no disponer de un inmueble, lo que significa que realizan sus trabajos y gestión desde edificios pertenecientes a otra dependencia. Por otro lado, 11 organismos informaron disponer de más de 100 inmuebles.
El ex-Ministerio de Infraestructura, actualmente bajo la órbita del Ministerio de Economía como secretaría, es el área con más inmuebles. Específicamente, la Dirección Nacional de Vialidad, con presencia a lo largo y ancho del país, dada su función de administración y gestión de la Red Vial Nacional (RVN), declaró 11.432 inmuebles y 1.008 vehículos.
En el informe de SIGEN también se deja constancia de que en 50 jurisdicciones existen diferencias entre lo declarado y lo contabilizado por AABE en el Registro Nacional de Bienes Inmuebles del Estado (RENABE). Los casos más relevantes son el Servicio Nacional de Sanidad, en el que se observa una diferencia entre el total de inmuebles informado por la AABE (163) y el registro que tiene el área de patrimonio del SENASA (66), y el Instituto Nacional de Tecnologías Industrial (INTI), donde se declararon 5 inmuebles, y desde el registro se informan 31.
También se analizó en profundidad el apartado de contrataciones y licitaciones. Al momento de corte del informe, solo el 49% de las compras en pesos de bienes y servicios se realizaron por medio de licitación pública, un 29% se rigen por contratación directa, 12% por "legítimo abono" y 10% licitación privada. En el caso de operaciones en dólares, de las 102 jurisdicciones, 52 realizaron compras en dólares, de las cuales el 48% siguen el mecanismo de contratación directa, 39% licitación pública, 10% licitación privada y solo 3% son contrataciones remuneradas mediante "legítimo abono". En 10 jurisdicciones, el 100% de las operaciones de compra en dólares se hicieron mediante contratación directa, entre las que se destacan la Jefatura de Gabinete de Ministros, el ex Ministerio de Obra Pública y el ex Ministerio de Transporte. En cuanto al abono legítimo, sólo el ex Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación representó más del 90% de las contrataciones.
En la lectura de datos del informe de SIGEN se comprueba que en 15 organismos relevados la licitación pública representa menos del 10% de las operaciones, y solo en 14 supera el 80%. En 6 jurisdicciones la contratación directa representó más del 80% de las compras. Y para la modalidad de legítimo abono, solo en una dependencia estatal, nos referimos al Fondo Nacional de las Artes, fue utilizado en más del 80% de las adquisiciones.
Es importante mencionar que la legislación administrativa para el sector público considera a la licitación pública como el modo más transparente, seguro y eficiente para adquirir y/o contratar bienes y servicios por parte de la administración pública, y que por lo tanto debe formar parte de las prácticas de gestión ordinaria en todas las dependencias del Estado.
Sin embargo, en algunas jurisdicciones, el legítimo abono, entendido como una excepción en el régimen de contrataciones, se consolidó como regla al momento de adquirir y/o contratar bienes y servicios.
Por último, nos focalizamos en el apartado "Juicios" para actualizar la información acerca de los procesos en curso. Al momento de corte del informe de SIGEN, se contabilizaron un total de 1.226.149 juicios en trámite. El 85% de ese total se concentra en ANSES (276.944) y AFIP (770.314). Estos juicios constituyen en parte lo que se suele denominar "deuda interna".
En la lectura de datos del informe de SIGEN se comprueba que en apenas 11 organismos se registraron 0 juicios en trámite. De este grupo se destacan el Banco Nacional de Datos Genéticos (BNDG), la ex Secretaría de Medios y Comunicación Pública, la Secretaría de Comunicación y Prensa, y la Agencia Nacional de Materiales Controlados (ANMAC). Además, en este apartado también se repite, como en el capítulo de patrimonio, la falta de articulación entre distintas bases de información pública.
En 70 jurisdicciones del poder ejecutivo existen diferencias entre el total de juicios informados por el Sistema Integral Gestión Judicial (SIGEJ) y el propio registro que tiene el organismo. Las discrepancias entre las dos bases de información pública se vuelven significativas en el Servicio Nacional de Sanidad (SENASA), donde lo informado por el organismo (1083) es mayor a lo registrado en el SIGEJ (963). Pero el caso de desacople más amplio entre las bases de datos se produce en la Secretaría de Industria y Desarrollo de Comercio y de Minería (ex Secretaria de Industria), donde lo informado por la SIGEJ (6947) es significativamente superior a lo informado por el organismo (4899).
El acceso a la información pública nos permitió conocer y difundir la dimensión del Estado Nacional y así colocar en agenda datos objetivos sobre qué implica la gestión e implementación de políticas. La articulación entre los organismos de control, el acceso a la información pública y el trabajo periodístico son criterios concretos que producen eficiencia y transparencia en los actos de los gobiernos. Esta triangulación hace a la institucionalidad de un sistema democrático. El control, la difusión y la participación son partes esenciales de cualquier dinámica institucional porque fortalecen la cultura de la transparencia y rendición de cuentas, promueven la eficiencia en el diseño de políticas públicas, amplían el conocimiento de lo público en la ciudadanía y dinamizan la relación entre gobierno y sociedad.
Acceder es aceptar, consentir, pero también es llegar, alcanzar, entrar. Un camino es un acceso, una puerta lo es.
Cuando emitimos normas, sobre normas y más normas, parece que cada capa normativa es un bloqueo, un piquete, un obstáculo para acceder a la información solicitada.
La confusión normativa es una barrera al acceso a la información, que no debe tener molinetes, ni peajes, ni baches.
Las señales para el acceso deben ser claras, a la vista de todos, porque la transparencia no es invisibilidad, ni ocultamiento.
La transparencia no es confusión ni apariencia, y cada dificultad normativa, cada lentitud de respuesta, en lugar de transparentar, opaca, y, en lugar de aclarar, oscurece.
(*) Presidente Fundación Éforo
(**) Investigador
