La creación de la ARCA: ¿cosmética u oportunidad de mejora?

El PEN disolvió a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y la reemplazó por un nuevo organismo: la Agencia de Recaudación y Control Aduanero (ARCA).

Dado que el nuevo organismo, al menos en su estructura superior, resulta muy similar a la de la AFIP (un Director Ejecutivo que reemplaza al Administrador Federal, dos de los tres Directores Generales pre existentes y Subdirecciones Generales, cuyo número y función están pendientes de decisión), la pregunta del título es si nos encontramos frente a un mero cambio formal o si se avizora la oportunidad de una verdadera mejora en el funcionamiento de la administración tributaria.

Los objetivos han sido:

1. Eficientizar los aspectos vinculados con la aplicación y fiscalización del régimen impositivo, aduanero y de la seguridad social.
2. Dotarlo de una estructura simplificada.
3. Optimizar su operatividad, garantizando una mayor especialización y eficiencia en la ejecución de sus funciones, mejorando la calidad y celeridad de los servicios prestados a la ciudadanía.

La incógnita que da origen a estas líneas, más allá de lo loable de los fundamentos esgrimidos, se ciñe en conocer cómo se desarrollará la estructura inferior del nuevo organismo, no solo en el número de cargos, que seguramente disminuyan, sino en lo relativo a las competencias de cada área.

Se comparte esta decisión en dos aspectos que entendemos trascendentes para la efectividad de la agencia tributaria y son: 

1. El mantenimiento del modelo de 'agencia única', que consiste en concentrar en un único ente la recaudación impositiva, la de los recursos de la Seguridad Social y la de los tributos aduaneros y el control del comercio exterior, por sus evidentes ventajas operativas y de economía de recursos.
2. Por iguales razones, la preservación de la autarquía del ente y su mantenimiento dentro de la esfera del Ministerio de Economía.

La ARCA hereda a la AFIP, que había surgido de la fusión o absorción de distintos entes preexistentes, que tenían a su cargo las tareas unificadas. Ese proceso comenzó en  1993, cuando la entonces DGI tomó a su cargo la recaudación previsional, que en ese momento detentaba la Anses. 

El paso decisivo se dio a partir de 1996, con la fusión de las entonces DGI y Aduana, que dio lugar a la AFIP. Esta concentración de agencias continuó con la creación de la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social (ahora disuelta con la creación de la ARCA y sus funciones absorbidas por la DGI).

En 2005 se consolidaron las Subdirecciones Generales de la AFIP, entre las que cabe destacar a la Subdirección General de Asuntos Jurídicos, servicio jurídico permanente, común y que tiene como misión la unificación de los criterios jurídicos de todo el organismo.

Esta evolución implicó que tres áreas de gobierno, con su propia historia y sujetas a procedimientos específicos, se fusionaran en un solo organismo -la AFIP- sin perder por ello su autonomía funcional, pero reportando a una estructura superior común. Es el modelo de agencia única, denominada también como de 'Recaudación integrada' el que es adoptado por muchos países centrales.

Dado el rango federal del organismo y su inevitable dispersión geográfica para la recaudación y control de los impuestos internos, los tributos del comercio exterior y los aportes y contribuciones con destino a la seguridad social, el organismo cuenta con un fuerte despliegue territorial  en todo el país (Regiones, Aduanas, Agencias, etc.).

Resta entonces conocer cómo se estructurará la ARCA. Su norma de creación determina que su titular deberá elevar al PEN, dentro del plazo de 60 días hábiles administrativos siguientes a la fecha su entrada en vigencia, la propuesta de las normas referentes a las competencias, facultades, derechos y obligaciones y de la Estructura Orgánica y Funcional del nuevo ente autárquico.

Y es aquí donde se abre una verdadera oportunidad de cambio y mejoramiento de la estructura que se ha decidido suplantar. Es menester aguardar cuál de alguno de los modelos posibles de organización se adoptan, en cualquier caso con una sensible disminución de su peso y costo actual, a saber: 

1. Autonomía de la DGI y DGA, en donde el área central (ARCA) sea una superestructura limitada a la prestación de servicios comunes, o
2. Preponderancia del área central, unificando la mayor parte de las funciones, manteniendo la descentralización solamente en la faz operativa (agencias/aduanas).

La experiencia lleva a inclinarnos por la segunda opción, pero en cualquier caso, para que el cambio dispuesto redunde en un mejoramiento del servicio, estimamos que debieran receptarse los siguientes principios:

1. Facilitación al contribuyente para que cumpla con sus obligaciones en forma espontánea, con los menores costos de gestión, mejorando los sistemas y programas aplicativos.
2. Utilizar de manera inteligente el enorme cúmulo de información que hoy posee la ARCA de todos los ciudadanos, para efectuar un control fiscal eficiente y menos intrusivo.
3. Establecer criterios técnico jurídicos generales y abstractos, aplicables a todos los administrados en forma estable y dar a publicidad los mismos, tendiendo a garantizar la seguridad jurídica de los administrados.
4. Fijar procedimientos reglados, conocidos por todos, que reduzcan la discrecionalidad de los funcionarios.

Para lograr estos fines, los ahorros que obtenga la ARCA por la reducción de su estructura deberán redundar en un incremento de la inversión en recursos materiales (principalmente en el desarrollo de sistemas y de la inteligencia artificial) y humanos (con la capacitación permanente de sus cuadros técnico-profesionales).

De este modo, la creación de la ARCA no será un mero cambio formal sino que redundará en el mejoramiento continuo de la administración tributaria, indispensable en tiempos en los que "no hay plata". 

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