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¿Un nuevo federalismo?

El acuerdo Nación-provincias y las relaciones intergubernamentales.

04-08-2016
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por Jerónimo Rodríguez Usé (*)

El fallo de diciembre de 2015 la Corte Suprema por la devolución del 15% de coparticipación (detraído desde 1992 para financiar la Anses) abrió un nuevo capítulo en la relación Nación-provincias. Desde el inicio de su gestión, el gobierno de Cambiemos se ha preocupado en visibilizar y difundir las reuniones con los gobernadores, como una forma de evidenciar un nuevo modo de ejercer el federalismo. Si en mayo, tras la firma del convenio para la devolución escalonada de los montos de coparticipación en cuestión, el Ministro del interior Rogelio Frigerio advertía que, en la década del noventa, “Los pactos federales se hacían para sacarle recursos a las provincias, concentrar fondos en el Gobierno Nacional y disciplinar políticamente a las provincias”; el martes 2 de agosto, tras la reunión y firma de la carta intensión para el fortalecimiento del federalismo, resaltó que “El Presidente quiere un país federal y no la concentración de poder y recursos para someter a las provincias”. La irrupción en la arena política de la “Cuestión Federal”, se posiciona como una buena excusa para el análisis de las, siempre tensas, relaciones intergubernamentales.

En la bibliografía económica, el federalismo fiscal refiere a las formas en las que se asignan las funciones fiscales entre los distintos niveles de gobierno. Desde el lado de los ingresos contempla principalmente los esquemas de distribución de la Recaudación Tributaria y, por el lado de los gastos, la determinación de los bienes y servicios públicos (educación, salud, transporte, etc.) a cargo de cada unidad de gobierno. La teoría normativa del federalismo fiscal sugiere una centralización tributaria, donde el gobierno central es el que acapara la mayor parte de la concentración. Por el contrario, en materia del gasto, la descentralización de numerosos servicios hacia los gobiernos provinciales es promovida desde la academia. La Argentina durante los noventa cumplió con creces este mandato. Esta centralización de los recursos y descentralización de los gastos genera profundas tensiones en las cuentas provinciales y hace necesario diversos mecanismos de transferencias de ingresos, entre los que se destaca la coparticipación federal de impuestos. Las tensiones subyacentes en estos sistemas de transferencias son material de estudios de las denominadas Relaciones Fiscales Intergubernamentales.

La flamante “Carta intención para el fortalecimiento del federalismo” propone avanzar hacia un equilibrio fiscal para 2019. Para cumplir con dicho objetivo, evitando un ajuste de las cuentas provinciales, es necesario mejora la autonomía fiscal de las mismas.

Entre la restitución del 3% de coparticipación para este año ($ 12.386 millones) y los préstamos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Anses ($24.771), las provincias recibirán $ 37.157 millones. Por otro lado, la apertura de la cuenta capital, permite a las provincias endeudarse en el exterior a tasas razonables. Estimaciones privadas advierten un endeudamiento de los gobiernos subnacionales por US$ 5.000 millones.

Ahora bien, esta importante cantidad de recursos ¿Supone una mejora en las cuentas provinciales de carácter estructural?

En cuanto al endeudamiento provincial, si el mismo es utilizado para gastos corrientes solo supone una alteración intertemporal de los desequilibrios fiscales. Se patea el problema hacia delante. El acuerdo por la coparticipación, por el contrario supone una mejora permanente. Sin embargo, producto del estancamiento de la actividad económica es de esperar que parte de este incremento de recursos se vea parcialmente compensado por la menor recaudación, tanto provincial como nacional. La consultora Federico Muñoz y Asociados advirtió que “solo un tercio de las provincias creció en el primer trimestre”. Sin un contexto macroeconómico propicio (que debe ser garantizado por la Nación), será poco probable obtener mejoras en el empleo privado provincial, otro de los objetivos planteados por el Gobierno Central para las provincias. Asimismo, las dificultades económicas de las provincias podrían alentar comportamientos poco responsables en materia de endeudamiento.

El académico Jacint Jordana en “Relaciones Intergubernamentales y descentralización en América Latina. Casos de Argentina y Bolivia”, sostiene que las relaciones intergubernamentales no han experimentado un desarrollo adecuado para acompañar el intenso y acelerado proceso de descentralización en dichos países. La profunda informalidad en las relaciones entre niveles de gobierno, la falta de institucionalización y de reglas en cuanto a los derechos y obligaciones de cada nivel de gobierno impide avances permanentes en pos de un federalismo maduro y cooperativo. Sin una institucionalización de las relaciones entre los niveles de gobierno es poco probable que los acuerdos alcanzados puedan reflejarse en la realidad. La voluntad expresada por las provincias y la nación en los recientes encuentros constituyen una oportunidad histórica para finalmente avanzar hacia un desarrollo territorial más equitativo.

(*) FLACSO/UNDAV

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