Por Miguel Polanski Economista
El esquema sobre el que se viene construyendo la política económica descansa sobre el supuesto de un progresivo ?aunque hasta el presente tímido? recorte del gasto público, que en algún momento no muy lejano se ubicará por debajo del nivel de los ingresos fiscales. A partir de entonces, o cuando la gente advierta que se cumplirá esa meta, se disiparán las dudas y los temores y se ingresará en período de sostenido aumento de las inversiones, el empleo y el PIB. Mientras tanto, el Gobierno se encuentra obligado a recurrir al endeudamiento interno y externo para financiar la brecha entre ingresos y gastos.
Un planteo de esta naturaleza solamente resulta sostenible si durante el período en el que los gastos superan a los ingresos se consigue un importante aumento de las inversiones con las que generar un significativo incremento de la producción de bienes y servicios, de cuyo producido el Estado pueda obtener los recursos adicionales para alcanzar el equilibrio fiscal. Se trata de un hecho fuerte porque la inversión no es una variable posible de ser manipulada al antojo del Estado. La inversión privada, desde ya que nunca y la pública, requiere de complejas negociaciones con los prestamistas de fondos, que se vuelven difíciles e incómodas cuando las cuentas muestran un déficit persistente, en el que tampoco colabora un historial poco favorable.
Consciente de estas dificultades, el Gobierno elevó al Congreso un proyecto de Participación Público Privada (PPP) destinado a impulsar las inversiones públicas a través de financiaciones privadas, tal como lo vienen haciendo muchos países de Europa y América Latina. A pesar de algunas reticencias y observaciones manifestadas por la oposición, la norma fue finalmente aprobada a fines de 2016. Durante todo el 2017, el Gobierno ha trabajado en su reglamentación, para finalmente a fines del año pasado lanzar el primer programa de obras públicas a ser financiadas a través de este mecanismo: el Plan de Autopistas y Carreteras. Este plan forma parte de un ambicioso programa que abarca el financiamiento de obras en algunos sectores a realizar durante varios años, que suman alrededor de US$ 28.000 millones.
Tanto en su exposición pública como anteriormente en su presentación ante el Congreso, el Gobierno centró gran parte de la argumentación en favor del sistema, en el buen funcionamiento que ha tenido en otros países para financiar las inversiones en infraestructura. Para su mala fortuna, en los últimos tiempos el sistema PPP ha sido cuestionado en dos países donde ha tenido una extensa aplicación (Gran Bretaña y España) debido al default en el que cayeron algunos de los grandes contratistas operadores de importantes emprendimientos público-privados.
Un informe parcial
Este tropiezo parece haber regocijado a ciertos férreos defensores de la exclusividad estatal en el financiamiento y gestión de la infraestructura. Contestes con esa alegría, han difundido urbi et orbe un informe elaborado por la Oficina de la Auditoría Nacional (NAO) de Gran Bretaña, sobre el funcionamiento de la segunda etapa de inversiones dentro del mecanismo de PPP. Este informe fue realizado pocas semanas antes de hacerse pública la convocatoria de acreedores de la empresa Carillion, una de las principales ejecutoras de las PPP en Gran Bretaña.
Debe destacarse que el informe de la NAO es un clásico informe de tinte burocrático, cuyas argumentaciones se basan en gran medida en la siempre contundente sabiduría que proporciona comentar lo ocurrido con el diario del día lunes. Abunda en consideraciones obvias y demuestra cierta falta de objetividad cuando se explaya en las conclusiones generales. No se necesita hacer un extenso informe para saber que en todas partes del mundo, con la posible excepción de Venezuela, el costo de financiamiento al cual acceden las empresas privadas es siempre mayor al costo al que accede el Estado.
Sostener luego como verdad revelada que uno de los aspectos que debe ser mejorado es achicar la brecha entre el costo al que se financia el Estado y la empresa privada aporta muy poco a un estudio que pretende evaluar con cierto rigor y objetividad el funcionamiento del sistema. Porque la comparación no debe hacerse sólo sobre esa base, si no sobre el costo que supone la alternativa que el Estado no pueda llevar a cabo la obra por no conseguir el financiamiento requerido.
Una infraestructura moderna y eficiente constituye uno de los requisitos insoslayables para que las actividades productivas puedan alcanzar la necesaria competitividad que requiere su inserción en una economía global, única plataforma que posibilita un sostenido aumento del empleo genuino y el salario real
Este es un punto importante que en cierta manera el informe reconoce correctamente. Una gran parte de las PPP se lleva a cabo porque la repartición pública encuentra dificultades presupuestarias o de acceso al crédito y, por lo tanto, recurre al financiamiento provisto por empresas privadas. Entonces, el enfoque del estudio de la alternativa debe ser distinto y evaluar el costo de oportunidad de no poder llevar a cabo el proyecto en el plazo que se lo necesita.
El informe solamente analiza lo que se denomina corrientemente como el PF2, la segunda etapa del sistema impuesto en Gran Bretaña a principios de la década del '90 y que luego el Gobierno laborista de aquel entonces utilizó con sostenido entusiasmo. En sus inicios, la primera etapa (el PF1), apuntó al financiamiento y la operación y mantenimiento de grandes proyectos de infraestructura, donde la experiencia y la gestión técnica cumplían un rol destacado dentro del emprendimiento y por ello se recurría al auxilio o la cooperación del sector privado.
Visto el satisfactorio funcionamiento que tuvo el programa, se decidió ampliarlo para incluir otros sectores y actividades, en especial proyectos dentro del campo social, donde las posibilidades de financiamiento del servicio con cargo al sector privado son siempre complejas y discutibles en el plano de la política , como el caso de la salud pública y la educación pública.
A pesar de esa prevención, el sistema funcionó muy bien para la política, porque permitió a muchas reparticiones públicas, ciudades y condados, llevar adelante proyectos para los cuales no contaban con recursos presupuestarios, independientemente de que los proyectos fueran o no prioritarios, urgentes o necesarios, más allá de que cada uno de ellos fue prolijamente analizado y evaluado. Lo que sucede es que en la práctica, todos los proyectos sociales, son para los gobiernos y la política siempre prioritarios, necesarios, urgentes y difíciles de ser objetados por la oposición. Por ello, la modalidad PPP solo debería utilizarse para financiar proyectos de comprobable capacidad de generar recursos con los cuales equilibrar la posterior erogación estatal.
El resumen del informe de la auditoría señala que actualmente se encuentran funcionando 700 proyectos, que involucraron una inversión total de 60 billones de libras y que representan para el Estado en promedio para los años 2016 y 2017, una erogación anual de 10,3 billones de libras. A partir de este dato contable, concluye que para el 2040 se habrán erogado en total 199 billones. Es un monto que sin ningún otro fundamento o aná- lisis puede ser ridículamente bajo o groseramente elevado, pero que nada dice sobre su significación. Simplemente expuesto por su elevado monto, busca impactar emotivamente en el lector.
Se parece demasiado al clásico razonamiento bobo de los que al analizar un préstamo a 40 años con una tasa de interés muy baja y atractiva, coligen que se trata de un préstamo usurario porque la suma de los intereses y el capital que se devuelve es casi el doble del monto prestado. Con igual criterio, un préstamo de muy corto plazo con una tasa del 20% anual, debería ser considerado casi regalado, porque solamente debe devolver un 20% por encima del monto prestado.
El informe también evalúa con argumentaciones parecidas el costo del financiamiento. Si para el costo del financiamiento del Estado se elige un título público que paga el 2% de interés mientras el privado obtiene el financiamiento en el mercado al 3%, la suma de todos los intereses pagados de un proyecto será siempre 50% mayor en el caso que se recurra al financiamiento privado. Pero si las tasas fueran de 9% y 10% respectivamente, esa misma diferencia sería de apenas el 10%. Y aún así, cualquiera fuera la diferencia o el monto, la comparación debe relacionarse con el beneficio resultante del proyecto ejecutado con esa modalidad además de los aportes de capital.
Algo parecido sucede con los proyectos aprobados durante 2008 y 2009, cuando el mercado financiero global atravesaba una profunda crisis desatada por la caída de los bancos de inversión. Sostiene el Informe que el costo de financiamiento de los privados expresado en la cuota de repago del capital, podría resultar hoy en día de un beneficio inmerecido ahora que ese costo se ha reducido sustancialmente. En ese caso, si se pretende ser equitativo, también debería contemplarse el caso opuesto donde el costo del financiamiento ?o cualquier otro rubro? resulta más elevado en el futuro, debería permitirse modificar el contrato para aumentar los ingresos proyectados. Algo realmente difícil de digerir para la política en cualquier parte del mundo, que considera estas posibles variaciones como elementos inherentes al riesgo empresario.
El informe señala que el sistema de PPP no llega a representar el 5% del monto total de la inversión pública, vale decir, estamos en presencia de un instrumento que puede y debe ser utilizado de manera complementaria para financiar aquellos proyectos que por cuestiones de tecnologías específicas, capacidad de gestión empresarial o inmediatez en su ejecución, conviene la participación de la empresa privada en el financiamiento y gestión del emprendimiento.
Puede y debe
Argentina presenta un alarmante déficit y una marcada obsolescencia en grandes sectores de su infraestructura. El PPP puede y debe ser una herramienta importante para resolver ese déficit, sobre todo en proyectos donde el sector privado cuenta con capacidades y tecnologías que permiten una pronta resolución. Una infraestructura moderna y eficiente constituye uno de los requisitos insoslayables para que las actividades productivas puedan alcanzar la necesaria competitividad que requiere su inserción en una economía global, única plataforma que posibilita un sostenido aumento del empleo genuino y el salario real.
