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Repensando el Mercosur en tiempos de Bolsonaro

18 diciembre de 2018

Por Romina Gayá Consultora independiente e investigadora Asociada del IICE de la USAL

El presidente electo de Brasil, Jair Bolsonaro, y algunos futuros miembros de su gabinete han cuestionado al Mercosur, incluyendo declaraciones a favor del retiro de Brasil del bloque, de implementar restricciones al comercio intrazona y de flexibilizar el bloque para convertirlo solo en una zona de librecomercio. Si bien reina la incertidumbre sobre qué sucederá en el Mercsour a partir del 1º de enero, cuando asuma el nuevo presidente, todo parece indicar que se promoverán cambios.

En ese contexto, resulta interesante examinar el estado actual del proceso de integración para reflexionar sobre el camino más adecuado a seguir. El Tratado de Asunción, que creó el bloque en 1991, establece como objetivo la integración de un mercado común que incluye libre circulación de bienes, servicios y factores, un arancel externo común (AEC) para las importaciones originarias de terceros países, la coordinación de políticas comerciales y sectoriales y la armonización de legislaciones.

Durante los '90, hubo avances significativos en la eliminación de barreras al comercio intra-Mercosur con excepción de dos sectores: azucarero y automotor. El primero aún permanece al margen del libre comercio debido a los programas de apoyo existentes en Brasil y el segundo se rige por acuerdos bilaterales entre los socios. En el caso de Argentina y Brasil, existe un sistema de comercio administrado mediante el cual el país deficitario puede importar sin arancel del otro país un valor determinado de acuerdo con sus exportaciones al socio. Asimismo, persisten otras barreras al intercambio entre los miembros del bloque como las retenciones a las exportaciones que aplica Argentina.

En el comercio de servicios, en contraste, no hubo progresos significativos. El Protocolo de Montevideo, firmado en 1997, demoró ocho años en entrar en vigor y a pesar de haberse negociado siete rondas de compromisos sólo está vigente lo acordado en 1998 porque los países miembros no internalizaron las rondas siguientes. Argentina ha optado por un comercio de servicios relativamente abierto, pero Brasil cuenta con muchas barreras que restringen el acceso de los proveedores del Mercosur a ese mercado. Hubo algunos avances al movimiento de factores, pero el bloque está muy lejos de la libre circulación.

El Protocolo de Ouro Preto (1994) estableció el AEC para los países miembros con algunas listas de excepciones que debían ser transitorias. Casi veinticinco años después, las excepciones no solo no se eliminaron sino que en algunos casos se ampliaron. A pesar de ello, el Mercosur se sigue considerando una unión aduanera, por lo cual los miembros deben negociar conjuntamente los acuerdos con terceros. Hace más de una década que el bloque no suscribe ningún tratado de librecomercio.

En países donde las consideraciones macroeconómicas internas suelen marcar la agenda, la coordinación de políticas ha brillado por su ausencia y la armonización de legislaciones se ha limitado a algunas normas técnicas. El incumplimiento sistemático de los compromisos asumidos ?ya sea por no internalización de las normas, por prórroga de los plazos previstos o por decisiones unilaterales? ha dañado profundamente la credibilidad del bloque.

Ahora bien, ¿todo esto debe ser considerado como un fracaso del Mercosur? La respuesta no es sencilla, pero definitivamente no es un sí rotundo. Por un lado, los acuerdos firmados a mediados de los ochenta que dieron lugar a la creación del Mercosur buscaban pacificar las relaciones entre Argentina y Brasil. Tres décadas más tarde, nadie puede negar que ese objetivo fue alcanzado exitosamente.

Por otro lado, a pesar de la caída de la importancia relativa del Mercosur en el comercio de sus miembros, el bloque es un socio relevante para todos sus integrantes y ha permitido cierta diversificación de exportaciones, pues es un destino privilegiado para las exportaciones de productos manufacturados y/o de las pequeñas y medianas empresas. En efecto, el Mercosur ha funcionado como plataforma de internacionalización para muchos de estos actores. En el caso de Argentina, Brasil absorbe 20% de las exportaciones y 32% de las de manufacturas de origen industrial.

Varias alternativas para el futuro del Mercosur emergen ante este panorama. Dados los costos hundidos y sus aspectos positivos, tirar por la borda lo conseguido no parece una opción razonable. Sin embargo, la falta de credibilidad y las dificultades para dar respuesta a las necesidades de sus miembros hacen que el statu quo tampoco resulte atractivo.

La alternativa más lógica sería, pues, reformar al bloque de manera tal que se adecue a las necesidades de los países miembros. La renegociación del tratado de libre comercio de América del Norte (TLCAN) y su transformación en el T-MEC (tratado comercial entre México, Estados Unidos y Canadá) o la necesidad de reforma del sistema multilateral de comercio plasmada en la última declaración del G20 son ejemplos de los vientos de cambio que soplan en materia comercial.

Desde 1994 el Mercosur ha buscado funcionar como una unión aduanera, pero eso se ha limitado a contar con un AEC con múltiples perforaciones sin constituir un verdadero territorio aduanero único y sin que resulten claros los beneficios de ese formato. Es más, hoy el AEC no refleja la estructura productiva de ninguno de sus cuatro miembros. Tal vez sea hora de asumir la necesidad de una renegociación y transformar al bloque en un área de libre comercio, tal como hicieron otros procesos de integración de la región. Esto tendría la ventaja de dotar a los países del Mercosur de mayor flexibilidad para definir su política comercial y para negociar individualmente acuerdos con terceros.

Algunos sectores exportadores argentinos podrían verse perjudicados por la pérdida de acceso preferencial al mercado brasileño en caso que Brasil suscribiera tratados de libre comercio con otros países. Dada la importancia del mercado brasileño en sus exportaciones totales y la protección que hoy confiere el AEC, los sectores más expuestos serían la industria automotriz y en menor medida caucho y sus manufacturas, productos de la minería, plásticos y maquinaria mecánica. Varios de estos sectores en Brasil ?particularmente el automotor? podrían verse igualmente afectados por acuerdos que pudiera firmar Argentina. De cualquier manera, se debe considerar que este riesgo también existe en el marco de la negociación Mercosur-Unión Europea y también que la transformación del bloque en un área de librecomercio no eliminará las grandes dificultades que enfrentan Argentina o Brasil a la hora de negociar con esas economías.

En síntesis, los cambios que se propondrán en el Mercosur a partir del año próximo no deben ser vistos como un fracaso sino como una oportunidad para reformular el bloque y adecuarlo a las necesidades de sus miembros. El formato que se acuerde deberá buscar, entre otros aspectos, flexibilidad para adecuarse a los cambios, celeridad para proveer respuestas a las necesidades del bloque y mecanismos para que el comercio de los miembros pueda ser una herramienta funcional al desarrollo.

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