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La amenaza presidencial de disolver el Congreso

Desde Collor de Mello hasta Lugo, y sin olvidar el actual proceso contra Rousseff, la cantidad de juicios políticos hacia los presidentes ha merecido que se considere que el régimen presidencial ha ingresado en un proceso de cuasi parlamentarización. ¿Es así?

25-08-2016
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por Mario Serrafero (*)

Se suele decir, generalmente, que en el sistema presidencial existe independencia de poderes. Tal característica implica, entre otras cosas, que el presidente no puede disolver el Congreso y que el Congreso no puede destituir al presidente por la mera falta de confianza. Para hacerlo, deberá seguirse un proceso de impeachment que implica acusación, defensa, pruebas y la condena o la absolución del presidente.

Si bien es cierto lo afirmado, restan matices y excepciones. Respecto del juicio político al presidente, ya hay bastantes casos desde Fernando Collor de Mello hasta el ex presidente Fernando Lugo, sin olvidar el actual proceso contra Dilma Rousseff. La cantidad de casos en los cuales ha existido cierta flexibilidad ha merecido que se considere que el régimen presidencial ha ingresado en un proceso de cuasi parlamentarización.

Pero faltaría la otra parte de la ecuación que existe en un sistema parlamentario: la facultad del Ejecutivo de disolver el Parlamento. Y es poco lo que se ha dicho sobre la posible disolución del Congreso en un sistema presidencial, quizá porque es una opción constitucional que aparece sólo en muy pocos países, y en forma muy restrictiva.

Un análisis

Cuando un presidente se ve asediado por un Congreso que no controla, tiene dos caminos de acción. En primer lugar tratar de mantener el apoyo de la ciudadanía que lo votó e intentar incrementarlo. Ello tendrá efectos en el control de la calle, sitio donde se lleva a cabo gran parte de la política. En segundo lugar, deberá utilizar (o no) los recursos institucionales que la Constitución le otorga. Por ejemplo, el presidente Mauricio Macri comenzó su gestión el 10 de diciembre de 2015 sin controlar las cámaras del Congreso. El arranque era bastante incierto. ¿Qué decidió? Contra lo que pensaban o exigían algunos sectores, no llamó a sesiones extraordinarias (una facultad presidencial) y gobernó mediante decretos. El 1° de marzo arrancó el Congreso y la estrategia no fue más útil.

En dos países encontramos presidentes que se sienten amenazados por el Congreso y, también, por situaciones políticas y económicas muy sensibles (en un caso más que en el otro). En tales países, los presidentes tienen una facultad que carecen los mandatarios en la mayoría de los presidencialismos latinoamericanos: la de disolver el Congreso, bajo ciertas circunstancias.

Perú y Venezuela

El artículo 134 de la Constitución Política del Perú dice: “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto”.

El nuevo presidente del Perú, Pedro Pablo Kuczinsky, triunfador por el 50,12% de los votos, se encuentra frente a un Legislativo dominado por la oposición. Ya ha advertido que utilizará la facultad de disolver el Congreso si se produce el caso mencionado en la normativa. El pasado mes de junio, dijo: “La Constitución prevé que si se tumban a dos gabinetes se disuelve el Congreso. Yo prefiero no tener que llegar a eso (?) Tenemos que buscar consenso en las grandes cosas que queremos, y poner en una cosa aparte las cosas en las que no estamos de acuerdo”. Cabe señalar que, en el Perú, ningún presidente ha disuelto el Congreso desde el autogolpe del presidente Alberto Fujimori del 5 de abril de 1992. En esa ocasión, Fujimori, frente a un Congreso que observaba su gestión, decretó la disolución del Congreso, la reorganización del sistema judicial, la suspensión de la Constitución de 1979 y la convocatoria a elecciones constituyentes. La Constitución de 1979, en sus artículos 227, 228 y 229, regulaba la facultad del presidente de disolver el Congreso, pero el ex presidente eligió el camino autoritario y el atajo del golpe institucional.

En Venezuela, tras la crisis económica y social, la política se encuentra en ebullición. La oposición política triunfó en las últimas elecciones legislativas y ganó la Asamblea Nacional. El presidente gobierna con el auxilio de una Justicia integrada por miembros o simpatizantes del chavismo.

Pero a Nicolás Maduro lo arrincona también el proceso de revocatoria que se está llevando a cabo y que concluirá con un referendo revocatorio. Para el Presidente es imperioso retardar este proceso pues si se realiza este año y el mandato es revocado, se tendrán que llevar a cabo elecciones para cubrir la vacante del cargo. Si, en cambio, se realiza en 2017, según la normativa, lo sucederá el vicepresidente quien, a diferencia del resto de los países, es elegido por el propio presidente.

En junio de este año, el chavismo amenazó con la posibilidad de disolver la Asamblea Nacional, para lo cual se presentaría una acción ante la Sala Constitucional del Supremo Tribunal de Justicia. Cabe señalar que el Ejecutivo ya redujo las facultades del Legislativo y existe en Venezuela una lucha constante entre poderes. ¿Qué dice la Constitución respecto de las facultades de disolución? El artículo 236 de la constitución venezolana dice que el presidente tiene la facultad de “disolver la Asamblea Nacional en el supuesto establecido en esta Constitución”. El supuesto explícito establecido por la Ley Fundamental es el señalado en el artículo 240, esto es, la remoción del Vicepresidente Ejecutivo en tres oportunidades dentro de un mismo período constitucional, como consecuencia de la aprobación de mociones de censura y el decreto de disolución conlleva la convocatoria de elecciones para una nueva Legislatura dentro de los sesenta días siguientes a su disolución. Otro supuesto muy controvertido sería el que podría derivarse del más difuso artículo 350, que dice que “el pueblo de Venezuela, fiel a su tradición republicana, a su lucha por la independencia, la paz y la libertad, desconocerá cualquier régimen, legislación o autoridad que contraríe los valores, principios y garantías democráticos o menoscabe los derechos humanos”. Maduro no tiene habilitada constitucionalmente la disolución de la Asamblea Nacional y sólo podría intentarlo frente al Supremo Tribunal de Justicia y vía de interpretación normativa.

Con límites

En las últimas décadas se han producido muchas destituciones presidenciales por vías institucionales. A diferencia de lo que ocurría en el pasado se utilizaron los caminos señalados por la Constitución, aunque en algunos casos con ciertos vicios. No obstante, fueron las élites políticas votadas por la ciudadanía las que pusieron fin a los mandatos presidenciales. La disolución del Congreso aparece en pocas normativas, pero aún así cabe preguntarse por qué los presidentes, teniendo esta facultad, no la han ejercido.

La respuesta es que no fue porque no lo hayan querido, sino por las limitaciones impuestas constitucionalmente. Es difícil una interpretación que habilite la vía de la disolución frente a normas xxxxs que exigen determinados requisitos. Asimismo, tales limitaciones pueden convertirse en una compleja red de requerimientos y procedimientos engorrosos para que el presidente tenga derecho a disolver las cámaras, como sucede con los artículos 147 y 148 de la Constitución del Uruguay, país donde la disolución del Congreso figuraba ya en las Constituciones de 1934 y de 1942.

(*) Politólogo

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