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Nación y las deudas provinciales

En lo que va del año, siete provincias tomaron US$ 4.950 M.

05-07-2016
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Desde que el Gobierno Nacional puso fin al litigio con los holdouts en abril, la Nación, más de un tercio de las provincias y algunas de las empresas más grandes del país salieron masivamente a colocar deuda en dólares en el mercado externo. Sumadas, las colocaciones nacionales, subnacionales y corporativas se acercan a cerca de US$ 25.000 M que lejos de ser un techo, es una cifra que seguirá creciendo a medida que transcurra el segundo semestre. En ese marco, algunos economistas comenzaron a advertir en el último tiempo sobre los eventuales riesgos que podría traer salir al mercado desmedidamente, aunque coinciden en señalar en que tanto las provincias como las empresas y el Estado Nacional tienen niveles bajos de endeudamiento.

En esa línea, un documento recientemente elaborado por la CIPPEC advierte que la búsqueda de financiamiento en los mercados internacionales por parte de los gobiernos provinciales puede derivar en un incremento desmedido de la deuda si no existen reglas claras para su autorización. “La inminente salida de varias jurisdicciones a los mercados internacionales para obtener financiamiento en una situación de desequilibrio fiscal generalizado, renueva la necesidad de establecer mecanismos y procedimientos explícitos para la gestión de la deuda y la autorización de nuevo endeudamiento”, asegura Walter Agosto, ex ministro de Hacienda y Finanzas de Santa Fe y actual investigador principal del Programa de Desarrollo Económico de la CIPPEC.

La herencia de la última década en materia de economías subnacionales es heterogénea. Tras varios años de acceso cerrado a los mercados extranjeros de financiamiento y de sucesivas reestructuraciones de la deuda que las provincias tienen con la Nación (que se actualiza anualmente a cifras de un dígito, irrisoriamente bajas en comparación a la inflación de los últimos años), entre 2004 y 2015, el peso del endeudamiento consolidado de las 24 provincias cayó de 14% del PIB a apenas 4%. Como porcentaje de los ingresos tributarios de las administraciones subnacionales, en tanto, la deuda disminuyó de más de 100% del PIB a poco más de 20%, muestra el informe de la CIPPEC.

Al mismo tiempo, la Nación fue reduciendo su peso como acreedor dejando en su lugar una mayor participación de los tenedores de los títulos públicos emitidos por las provincias. Mientras en 2003 el Estado Nacional era acreedor de 64% de las deudas provinciales, actualmente alcanza apenas 35% su participación.

No obstante, no fueron todas buenas noticias. Si bien la mayor parte de la deuda está en pesos, señala el informe elaborado por Agosto, a partir de 2009 “se advierte una tendencia a la redolarización”, lo que llevó el peso de la deuda en moneda extranjera a fines de 2015 a 37% del stock total de los pasivos. Con colocaciones en dólares por más de 5.000 M en 2016, esa cifra tenderá a subir, lo que vuelve a las provincias más dependientes de la evolución del tipo de cambio.

Por otro lado, mientras las provincias se desendeudaron fuertemente en los últimos años, un impulso importante al gasto público ?que en algunos casos alcanzó en 2015 un crecimiento de 60%? las llevó del equilibrio fiscal de 2004 a un déficit equivalente a 1% del PIB una década después.

Dada esta situación y el contexto de retracción económica actual, según Agosto, “los desequilibrios fiscales provinciales plantean desafíos con respecto a la evolución futura del endeudamiento, sobre todo teniendo en cuenta los incentivos prevalecientes en nuestro régimen federal”. Por todo ello, asegura, “se torna imprescindible el fortalecimiento de la política de gestión de la deuda subnacional, la definición de un régimen riguroso de transparencia fiscal y un marco regulatorio que, independientemente de su modalidad, sea aplicable en forma coordinada por el Gobierno Nacional y las provincias en un ámbito institucionalizado”.

No obstante, desde el Gobierno Nacional no ven un escenario preocupante en la salida masiva de las provincias al mercado de deuda. Desde su óptica, el margen que tienen las provincias para endeudarse todavía es grande (en la mayoría de las provincias, el peso de los servicios de la deuda no alcanza el 15% impuesto como techo por la Ley de Responsabilidad Fiscal). Por otra parte, la necesidad de tomar deuda será provisoria si los gobernadores reducen sus déficit fiscales y la reactivación económica que el Gobierno espera para 2017 se traduce en una mejoría de las actividades provinciales.

Además, la mayoría de los pedidos de autorización para endeudarse por parte de las provincias, aseguran en el Gobierno, están afectados a la inversión en obra pública, una necesidad latente luego de varios años en los que las administraciones provinciales invirtieron anualmente hasta menos de 5% en infraestructura, en algunos casos.

En ese sentido, uno de los pedidos que la Nación le hizo a las provincias en reuniones recientes es que refuercen la incidencia del gasto de capital en las cuentas provinciales. Este, y otros puntos como la reducción del gasto en personal a través de una modernización de las administraciones provinciales y la búsqueda del equilibrio fiscal, están incluidos en el Acuerdo para el Fortalecimiento del Federalismo que el Ministerio del Interior buscará firmar con las provincias el 29 de julio en Chubut.

Camino a ese acuerdo, uno de los ejes de discusión, será precisamente el futuro del Consejo de Responsabilidad Fiscal, ente que debe velar por el equilibrio fiscal de las provincias pero que desde 2009 ?al igual que la mayoría de las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal? se encuentra en desuso.

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