Por Francisco Eggers Profesor de Finanzas Públicas de la UNLP
Las últimas semanas han sido como una bisagra para la política económica y por eso parece buen momento para realizar algunas reflexiones.
Empecemos con algo obvio: si la política económica implementada a partir de diciembre de 2015 tenía como objetivo mejorar la vida de la mayor parte de los ciudadanos, ayudando así al Gobierno a ganar en 2019, fue un fracaso. El año que viene, aun en una proyección optimista, el ingreso por habitante no superará el del 2015, y la inflación habrá promediado 28% anual, similar a la de la gestión anterior (y una de las más altas del mundo).
A fines de 2015 había estanflación y déficits gemelos (fiscal y externo) crecientes, y se discutía si aplicar estrategias de shock o gradualismo.
Pero primero había que tener en claro cuál era el problema. El Gobierno, aparentemente, pensó que bastaba que asumiera un gobierno promercado, que desregulara y prometiera bajar los impuestos que pagan las empresas, para que se desatara una lluvia de inversiones productivas, que traccionaran el crecimiento de la producción y de los ingresos. El gradualismo fiscal se enfocó en bajar la presión tributaria, no el déficit público, que se financiaría sin problemas con endeudamiento. Los hogares debieron pagar más por electricidad, gas y servicios sanitarios, pero no con el objetivo de achicar el déficit fiscal, sino para compensar la disminución de impuestos (principalmente sobre empresas y sobre el 20% más rico de la población) y para mejorar los márgenes de rentabilidad de las empresas prestadoras. Pero parece que los empresarios privados, además del discurso y las medidas puntuales, pretendían sustentabilidad: en 2015, con un déficit fiscal nacional del 5% del PIB, y déficit externo de casi 3% del PIB, la economía estaba en rumbo de colisión. El nuevo gobierno no cambió el rumbo, sólo postergó el problema tomando deuda. Dos años más tarde el déficit fiscal equivalía a 6% del PIB, y el externo a casi 5%. Seguía habiendo financiamiento, pero ¿hasta cuándo? La comunidad internacional apoyó con el discurso y proveyó dólares financieros, pero no arriesgó demasiado: el ingreso promedio de divisas para Inversión Extranjera Directa (IED) en la presidencia de Mauricio Macri es, hasta ahora, inferior al de la gestión CFK.
El acuerdo con el FMI significa reconocer que lo que antes se hizo estaba mal. No es que se aceleró el gradualismo: cambió de eje. Ahora se busca reducir los déficits gemelos. El FMI colaboró en la etapa anterior, con discursos de apoyo y con proyecciones económicas absurdas, según las cuales Argentina tenía al menos cinco años por delante de abundante financiamiento, que le permitiría mantener altos déficits y seguir con tipo de cambio retrasado. Pero ahora el involucramiento del FMI es mayor.
El nivel de déficit fiscal nadie lo puede garantizar porque depende de la reacción de la economía: el programa prevé recursos en 2019 similares a los de 2017, pero si la recesión es más profunda y/o prolongada de lo esperado, la recaudación tributaria sería menor. Como resultado, el déficit podría ser mayor, pero como mínimo el FMI exigirá que el gasto primario baje, en dos años, alrededor de 10% en valores reales.
Eso implica continuar reduciendo subsidios a las tarifas (que nadie crea que los aumentos de este semestre fueron los últimos), el gasto de capital (en 2020 sería menos de la quinta parte que en 2015) y las transferencias a provincias. Pero además debería reducirse fuertemente el gasto operativo (principalmente, salarios públicos): casi 10% real solo en 2018. Según ejecución publicada, en los cuatro primeros meses del año estos gastos disminuyeron ?respecto del primer cuatrimestre de 2017? 3% real. Para llegar a la meta anual, en el resto del año el ajuste debería ser mayor al 10%: sólo podría lograrse a partir de una fuerte baja del salario real de los empleados públicos. Para ello, la aceleración de la inflación es una ayuda clave, que también contribuye a licuar jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares. Hace seis meses, la meta de inflación para 2018 era del 8% al 12%; hoy se piensa en 27%, y para arrimar a las metas fiscales (las que importan ahora) se necesita que sea al menos eso.
Dada la situación a la que se llegó, el acuerdo con el FMI era el mal menor. Por duro que pueda parecer el ajuste que se viene (y que tuvo su anticipo en diciembre, con la modificación de la movilidad previsional), será preferible al ajuste que impondría el mercado, si dejara de financiar el déficit. Recordemos que en 2002, en medio de una tremenda recesión, el gasto primario del sector público nacional se redujo 17% en valores reales, no por un plan del FMI, sino por falta de financiamiento. El acuerdo con el FMI exigiría reducir ese gasto un 13%, pero en tres años.
Habrá que ver la letra del acuerdo, más allá de los anuncios. En las planillas difundidas por Hacienda hay algunos números que no cierran. Por ejemplo, se prevé que la deuda con privados y organismos oficiales internacionales (que normalmente se calcula como el cociente entre la deuda a fin de año y el PIB del año) sea equivalente a 35% del PIB en 2018. Considerando que a fines de 2017 esta deuda era de US$ 165.000 millones, y que la necesidad de financiamiento (déficit más recompra de Letras Intransferibles) supera 5% del PIB, al finalizar 2018 difícilmente sea inferior a US$ 190.000 millones. Si el dólar no se dispara, y a fin de año vale $29, y el PIB de 2018, en pesos corrientes, es 29% mayor que el de 2017, la relación sería cercana a 40%, bastante superior al 35% proyectado.
En la presentación de Hacienda, en 2019 esta deuda sería aún menor, a pesar de proyectar un déficit del 3,7% del PIB, a lo cual se adicionaría lo requerido para rescatar Letras Intransferibles (añadiría deuda a un ritmo superior a 1,5% del PIB por año). Una deuda (con privados y organismos) inferior a 35% del PIB sólo sería posible con gran atraso cambiario, lo que no parece factible luego del baño de realismo de las últimas semanas. En cambio, podría haber una reducción respecto a 2018, si se combinan algo de atraso cambiario en 2019, con “financiamiento preventivo” que se tome en 2018 y se utilice en 2019, y/o con venta de activos (por ejemplo, privatizaciones). Sería bueno saber qué tienen en mente.
Otra proyección dudosa es la de intereses de la deuda. En 2017 se pagaron US$ 13.600 millones. La proyección para 2018 es 2,4% del PIB, lo que equivaldría, si el dólar no sigue aumentando en términos reales, a unos US$ 13.300 millones. En los cuatro primeros meses del año el pago de intereses aumentó 23% en dólares. ¿Se está proyectando que en el resto del año los pagos de intereses, medidos en dólares, disminuyan significativamente? Dado el aumento de la deuda externa pública, y las mayores tasas a pagar por la deuda en pesos, no dejaría de sorprender. Si los intereses están subestimados, el déficit fiscal también lo estaría.
Si en diciembre pasado se hubiera sincerado que la modificación de la movilidad previsional tenía como fin bajar el déficit fiscal, hubiera surgido el planteo de cuáles eran las formas más equitativas para bajar el déficit. Y tal vez algunas de las reducciones impositivas que se aprobaron ese mes se hubieran postergado. Pero siempre es bueno hacerse el planteo. En momentos como éste, cuando se pregona que es necesario disminuir el gasto para evitar una crisis de mayor magnitud, es especialmente válido.
