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La década presupuestada

Luces y sombras del Presupuesto en la era kirchnerista

01-10-2015
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(Columna de Rafael Flores, presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública) El 15 de septiembre fue enviado al Congreso el Presupuesto para el ejercicio 2016, el último que le corresponde presentar a la administración que encabeza Cristina Fernández de Kirchner. Como las grandes líneas de este presupuesto se corresponden con las que se vienen planteando en los últimos años, resulta interesante evaluar lo que ha ocurrido con el presupuesto en este tiempo, apreciando las luces y las sombras de los Presupuestos en la era kirchnerista, y repasando algunos items que deberán figurar en la agenda del próximo Gobierno. Las luces Lo primero que hay que rescatar es que los presupuestos fueron presentados en tiempo y forma todos los años, y fueron aprobados por el Congreso en un lapso razonable, con la excepción del correspondiente al ejercicio 2010. Si bien esto puede parecer un mero formalismo, es importante cumplirlo, y no están lejos los tiempos en que el Presupuesto se aprobaba a mitad del ejercicio o directamente al año siguiente. Al mismo tiempo, el Presupuesto cumplió con su función de ser una guía del accionar de Gobierno, y posibilitó la gestión administrativa del Estado, permitiendo a los distintos organismos cumplir adecuadamente con sus tareas. Además, por medio del mismo se han podido implementar profundos cambios en las políticas públicas. Hoy el presupuesto refleja los avances que se han conseguido en políticas sociales, tales como la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la extensión de los beneficios jubilatorios, o en ciencia y técnica, cuyos beneficios disfrutamos todos los argentinos. En lo que atañe a la provisión de información pública, hubo importantes avances, aunque las transformaciones que ha sufrido el Estado en la última década todavía no se ven reflejadas correctamente en el Presupuesto. Una de las mayores novedades es la creación del sitio del ciudadano (http://sitiodelciudadano.mecon. gov.ar), que permite acceder a información de ejecución actualizada semanalmente a todo aquel interesado en la marcha de las cuentas públicas, en un ejemplo de cómo se pueden utilizar las nuevas tecnologías y los sistemas de información para aumentar la transparencia en las acciones de gobierno. Por otro lado, se están incorporando a la información presupuestaria indicadores de resultado, que apuntan a mostrar el impacto del accionar estatal en la sociedad. A modo de ejemplo, en el programa en el que se registran los subsidios a las empresas de colectivos se pueden ver indicadores como la cantidad de pasajeros transportados en hora pico, o la antigüedad promedio de los vehículos. La utilización de estos indicadores marca un fuerte cambio con respecto a la gestión pública tradicional, y ayuda a evaluar lo que realizar el Estado a partir de los resultados que se generan. Todavía queda mucho por hacer en este sentido, pero se está avanzando en la dirección correcta. Las sombras El crecimiento del Estado durante esta década ha llevado a que se incorporen al sector público empresas y organismos que antes estaban en el ámbito privado. No obstante, hay casos en los que no se brinda la información con el detalle que correspondería, argumentando que se trata de instituciones privadas, como en el caso de Aerolíneas Argentinas. Esta posición contradice lo expresado por el artículo 8° de la Ley de Administración Financiera, que incluye dentro del sector público a las empresas en las que la mayoría de la formación de las decisiones societarias sea estatal. Esperamos que esta situación se corrija en un futuro cercano para poder tener una real dimensión de cómo se compone el gasto público. De todas maneras, el saldo en cuanto al acceso a la información es positivo. En otros aspectos, sin embargo, el Presupuesto está en deuda. El primero de ellos es, sin dudas, la diferencia entre el Presupuesto aprobado y el efectivamente ejecutado, que ha vuelto casi estéril la discusión presupuestaria. Desde el inicio del Gobierno de Néstor Kirchner la subestimación de los ingresos y de los gastos fue una constante que se extendió hasta hoy. De esa manera, el debate del Presupuesto se fue debilitando, ya que se discuten montos que se sabe de antemano que no se van a cumplir, impidiendo así un real intercambio sobre lo que va a hacer el Estado con el dinero de los contribuyentes. Hay aquí un retroceso importante con respecto a la relevancia de la discusión presupuestaria. Un hito central en esa pérdida de importancia del Congreso fue la modificación del artículo 37 de la Ley de Administración Financiera, en el 2006, que delegó en el jefe de Gabinete de Ministros la facultad de realizar buena parte de las modificaciones presupuestarias que antes estaban reservadas al Congreso. Se suele justificar estas medidas en la demora que presenta el Poder Legislativo en el tratamiento de las modificaciones presupuestarias, lo cual, en muchas ocasiones, es cierto. Sin embargo, es preciso encontrar alternativas que permitan incrementar la flexibilidad sin que ello derive en una mayor discrecionalidad, como la creación de una Oficina de Presupuesto del Congreso, al estilo de las que existen en varios países del mundo, o el establecimiento de un porcentaje máximo del Presupuesto para las modificaciones que pueda hacer el Ejecutivo, como tiene la Ciudad de Buenos Aires. Si bien la subestimación ha sido una constante en todo el ciclo, existe una diferencia entre lo que ocurrió entre 2003 y 2010, y lo que ha pasado en los últimos años, ya que en esa primera etapa se subestimaban tanto los ingresos como los gastos, para luego ampliar estos últimos a partir de la mayor recaudación. Está claro que la prudencia fiscal es importante, pero en este caso la diferencia entre lo programado y lo realizado, particularmente en términos de crecimiento e inflación, superaba lo razonable. Desde 2011 en adelante, en cambio, los recursos se presentan bastante ajustados a la realidad, mientras que los gastos son la variable de ajuste en la presentación del Presupuesto, para luego financiarse con un aumento del endeudamiento o mediante una disminución de las aplicaciones financieras, incrementando así el déficit fiscal. De esa manera, mientras que los proyectos de Presupuesto correspondientes a los ejercicios 2011 a 2014 proyectaban superávit, el déficit acumulado en esos años fue de más de $340.000 millones, y con una tendencia al alza que lo ha llevado prácticamente a duplicarse de un año a otro. Los $102.000 millones de rojo que llevamos a agosto de 2015 hacen que la estimación de $ 97.700 millones de déficit financiero para todo 2016 aparezca, una vez más, como excesivamente optimistas. Y aquí surge otro elemento importante de este período, la reversión del superávit fiscal, que fue uno de los pilares de los primeros años del modelo, y su transformación en un gran déficit. En ese proceso cumplen un rol preponderante los subsidios eco - nómicos ?particularmente a la energía y al transporte?, que han pasado de $4.000 millones en 2006 a $180.000 millones en 2014, y que explican por sí solos prácticamente la totalidad del déficit que presentan las cuentas públicas nacionales. El rápido crecimiento de esta partida no puede revertirse con la misma velocidad, ya que los efectos económicos y sociales de una decisión de estas características serían muy perjudiciales, principalmente en el caso del transporte. Por otro lado, mantener inamovibles subsidios a la energía que crecieron el año pasado un 67% y que favorecen principalmente a sectores de ingresos medios y altos, aparece como una decisión muy difícil de sostener en el mediano plazo. Será necesario, entonces, pensar en una estrategia gradual de reducción de los subsidios, que permita preservar el ingreso de los deciles más pobres a la vez que se disminuye el costo fiscal. Probablemente sea éste el mayor desafío que deba afrontar la nueva conducción económica: cómo reducir los subsidios, y por consiguiente el déficit fiscal, con el menor costo posible para la población. Un balance En conclusión, estos doce años dejan como herencia avances en el desarrollo técnico del presupuesto, en los sistemas de información y en la posibilidad de llevar a la práctica políticas públicas que han beneficiado a amplias franjas de la población, pero también problemas importantes, como la subestimación de los principales números del presupuesto y la reaparición de déficit fiscales crecientes. Será responsabilidad del próximo Gobierno el resolverlos.

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