Por Eduardo R. Ablin
"Aprender sin pensar es inútil, pensar sin aprender es peligroso"
-Confucio
Desde comienzos de siglo, los sucesivos gobiernos de nuestro país han promovido una ininterrumpida intensificación, iniciada por el Presidente Néstor Kirchner, del relacionamiento bilateral con la República Popular China (RPC), sustentada en la convicción de tres factores.
La RPC está destinada a convertirse en un mercado de enorme envergadura para nuestros productos agroindustriales, cuyo acceso la Unión Europea (UE) obstaculiza bajo su orientación proteccionista, mientras Estados Unidos (EE.UU.) se ha constituido como un tradicional competidor a nivel internacional en ese campo.
Bajo la guía de un Estado emprendedor, Argentina podría emular exitosamente el remarcable progreso industrial y tecnológico logrado por la RPC desde las reformas lideradas oportunamente por Deng Xiaoping al concluir la etapa maoísta, que promovieron la progresiva integración china al comercio internacional, reforzada a partir de su accesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001.
Que el régimen de la RPC podría canalizar una corriente de inversión masiva hacia nuestro país, aportando una importante fuente de financiamiento en condiciones más favorables que aquellas disponibles en los centros occidentales, así como en los organismos financieros multilaterales.
Así, aún cuando la primera premisa permitía ya entonces vislumbrar una hipótesis realista del papel potencial de la RPC como mercado alternativo a la UE, cuyas políticas reflejaban una tendencia a su creciente autoabastecimiento -en particular de alimentos procesados- las restantes evidenciaban un claro sesgo ideológico consolidado durante los dos períodos presidenciales de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015). En efecto, los analistas más compenetrados con la corriente kirchnerista promovieron con inquebrantable empeño a lo largo de dicho período la estrategia de encauzar la gestión gubernamental apostando a la apodada “Carta China” (CC), cuyo progresivo avance ha marcado tanto el campo político como económico hasta el presente.
Paradójicamente, contra lo que podría imaginarse, el intervalo gubernamental bajo la presidencia de Maurucio Macri (2015-2019), previo al retorno al poder del kirchnerismo, no alteró sustantivamente esa tendencia. En efecto, un variado grupo de investigadores y operadores de política exterior en el entorno macrista contribuyeron a sustentar, desde una perspectiva ideológica absolutamente distante del kirchnerismo, la presunta certeza de que la profundización del relacionamiento con la RPC contribuiría a brindar a nuestro país una oportunidad que la terminología oficial china califica como “win-win” (beneficiosa para ambas partes).
No obstante, un análisis más profundo de la experiencia a nivel internacional de los mecanismos de inserción internacional aplicados por la RPC parecería evidenciar en todos los casos un singular desbalance en favor de la política y economía china. Dilucidar esa clara diferencia interpretativa frente al entendimiento insólitamente coincidente de las dos grandes corrientes que parecen disputarse el dominio de la política nacional en los años recientes requiere -para una adecuada evaluación del curso de la relación bilateral con la RPC y su respectivo balance- relevar de forma comprehensiva los hitos sustantivos acontecidos a lo largo de estas dos décadas, pudiendo luego elaborarse detalladamente sobre los mismos.
Así, en el plano comercial, el propio presidente Kirchner concretó la primera iniciativa de relevancia en ocasión de su visita a la RPC en junio de 2004, en la cual planteó una serie de expectativas de cooperación bilateral que, excediendo el ámbito agropecuario, proponían un amplio abanico de proyectos en el ámbito de la ciencia y tecnología, los cuales en general no se correspondían con las capacidades relativas de las partes en dicho campo.
En cualquier caso, la presentación argentina se centraba en torno a la complementariedad existente entre las respectivas estructuras productivas, en cuyo marco se proponía que la estrecha colaboración propuesta debía convertirse por su singular trascendencia en una “política de Estado” para Argentina. En rigor, tal aspiración encubría el objetivo argentino de incorporarse al listado de “socios estratégicos” que la RPC categoriza orgánicamente en el marco de su política exterior.
Como correlato de ese anhelo argentino, el presidente de China, Hu Jintao, retribuyó la visita a nuestro país en noviembre de 2004, ocasión en que se acuerda el perfeccionamiento del esquema de cooperación tradicional que había operado hasta entonces, siendo Argentina invitada a integrarse al esquema funcional organizado por la RPC en torno a “Alianzas Estratégicas”.
En tal dirección, y como prueba del interés argentino en dicho mecanismo, se suscribe el “Memorándum de Entendimiento del 17 de noviembre de 2004 sobre “Cooperación en Materia de Comercio e Inversiones”, por el cual nuestro país reconoció a la RPC -sin contraprestación alguna- como “economía de mercado”, aspecto que favoreció el posicionamiento de los productos chinos en su acceso al mercado argentino, lo cual permitía a la RPC ejercer un “efecto de demostración” ante los demás Miembros de la OMC.
En efecto, cabe destacar que dicha definición conllevaba claras implicancias negativas para la eventual adopción de medidas “antidumping” y “antisubvención” en el plano doméstico, razón por la que los miembros de la OMC denegaran dicho trato a la RPC al momento de su accesión en 2001, generándose una controversia interpretativa respecto de las cláusulas del Protocolo de Adhesión (PDA) chino a la misma.
Así, mientras la RPC asumía que en cualquier caso su PDA y anexos jurídicamente vinculantes preveían -acorde el apartado 15 del mismo- que al cumplirse quince años de su accesión (el 11 de diciembre de 2016) debía reconocerse en forma automática su condición de “economía de mercado” la mayor parte de los miembros compartieron otra interpretación. Según esta última sólo dejaría de aplicarse a la RPC la calificación de “economía de no mercado” bajo los supuestos del “apartado a-ii” del PDA, en caso de demostrar China a aquellos miembros que previamente a su adhesión contaran en sus legislaciones con la definición de criterios de mercado que una rama o sector determinado de producción sometidos a controversia operaba efectivamente en la RPC bajo tales condiciones.
Sin embargo, dado que Argentina nunca ratificó por vía legislativa el mencionado memorando, el compromiso de garantizar el status de “economía de mercado” a China continuó enmarcado en la interpretación generalizada en el ámbito de la OMC. Sin embargo, con posterioridad al diálogo del Presidente Macri con su par Xi Jinping en ocasión de la X Cumbre de los países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), en mayo de 2017, la Secretaría de Comercio emitió -con motivo de una investigación de “dumping” sobre artículos sanitarios chinos de cerámica- la Resolución 396/2017, aceptando la utilización de los precios internos en China para determinar el valor normal.
De allí que cabe considerar que si bien Argentina no ha reconocido formalmente a la RPC como economía de mercado, comenzó a brindarle desde entonces dicho status en las investigaciones antidumping. Al respecto el entonces embajador en Beijing (Diego Guelar), señaló que “China cumplió con las condiciones de la OMC debiendo ser considerada una economía de libre mercado, porque el 60% de su economía es totalmente privada”, singular criterio que luego manifestó erróneamente interpretado.
Entretanto, desde los contactos de alto nivel de 2004, y ya bajo los mandatos de Cristina Fernández de Kirchner, se profundizó el relacionamiento bilateral por vía de una innumerable serie de acuerdos ad hoc en materia comercial, la mayor parte de los cuales mejoraba el acceso de los productos agropecuarios argentinos al mercado chino.
En tal sentido se suscribieron el “Memorando de Entendimiento en materia de Cooperación Agrícola” (2009), el “Convenio de Cooperación Técnica entre el INTA y la Academia de Ciencias Agrícolas de China” (2010), el “Memorando de Entendimiento sobre Cooperación en materia de Semillas entre el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argentina y el Ministerio de Agricultura de la RPC” (2012), y el “Plan de Acción Conjunta para la Profundización Global de la Cooperación Agrícola” (2012).
Asimismo, en 2013, la Presidenta y el vicepresidente chino, Li Yuanchao, suscribieron documentos complementarios sobre cooperación en comercialización agrícola a granel, exportación de equinos de Argentina y asistencia técnica de las Facultades de Ciencias Económicas e Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires (UBA) a la empresa Huawei Tech Investment, oferta inusual considerando que dicha empresa líder en materia de telecomunicaciones enfrentaba ya presunciones a nivel internacional de estrecha colaboración con el Ejército Popular de Liberación y el Ministerio de Seguridad de la RPC, con los consecuentes reparos que ello generaba en materia de seguridad interna.
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Por su parte, en lo que concierne a las potenciales inversiones chinas en nuestro medio ya algunos ámbitos cercanos al Gobierno habían insinuado en el marco de la expectativa enunciada en el “Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación en materia de Comercio e Inversión” de 2004 que la RPC podría reproducir en alguna medida la singular relación de profunda complementación que caracterizó a Gran Bretaña con nuestro país a fines del Siglo XIX y comienzos del XX.
Así, podría convertirse en el principal demandante de los productos de exportación argentinos, mientras desarrollaba y financiaba obras de infraestructura destinadas a mejorar su circulación y transporte para su propio abastecimiento. La satisfacción de las autoridades chinas con tal visión esbozada por Argentina llevó al nuevo presidente Xi a visitar el país en julio de 2014, elevándose el rango de la jerarquía atribuida a las relaciones bilaterales de “alianza estratégica” a “alianza estratégica integral”, dando así cabida a la firma de 20 convenios destinados al aprovisionamiento por parte china de equipos dirigidos a sectores específicos.
En cualquier caso, no obstante el debate planteado en torno a las concesiones potencialmente negativas para la industria nacional resultantes del reconocimiento de China como “economía de mercado”, el proceso de acercamiento continuó con la visita de Cristina Fernández de Kirchner a la RPC en febrero de 2015 para concretar el acuerdo definitivo respecto de las obras antes enunciadas.
Más aún, entre julio de 2014 y febrero de 2015 se firmaron 33 acuerdos bilaterales que terminaron de alinear a China como socio clave para la inserción internacional de Argentina. En tal sentido, la jefa de Estado regresó de dicha visita con más de 10 acuerdos bilaterales, entre los cuales el más significativo para la contraparte concierne a la cooperación en actividades espaciales, suscripto en rigor casi un año después que la Agencia Estatal China de Lanzamiento, Seguimiento y Control General de Satélites (CLTC, por sus siglas en inglés), organismo dependiente del Departamento General de Armamentos del Ejército Popular de Liberación, comenzara ya a construir una estación espacial en la provincia de Neuquén.
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En efecto, el citado organismo chino suscribió en 2012 un acuerdo de cooperación con la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y otro con la provincia de Neuquén y la CONAE en forma conjunta, dirigidos a la instalación de unabase espacial china (incluyendo una “antena de espacio lejano” de 35 metros de diámetro) en la localidad de Bajada del Agrio. A tal efecto se seleccionó -sobre bases técnicas- un predio en el desierto neuquino de Quintuco, a 40 kilómetros del pueblo de Las Lajas (7.000 habitantes). Hasta allí se transportaron desde China las partes de una antena de metal de 16 pisos y su plato, con un peso de 450 toneladas y valor de U$S 50 millones.
La zona se encuentra cercada por un alambrado de púa de tres metros de altura, donde trabajan y habitan 30 operadores chinos, integrantes de la CLTC. En teoría, el objetivo exclusivo del proyecto en cuestión se orienta, según el convenio con la CONAE, a “apoyar actividades tales como la exploración interplanetaria, la observación astronómica, el seguimiento y control de satélites en órbita y la adquisición de datos”.
Sin embargo, en una práctica absolutamente inusual acorde la normativa argentina se aceptó: a) la cesión en comodato a la CLTC de 200 hectáreas de tierras neuquinas donde se ubica la planta por un plazo de 50 años; b) la exención del pago del IVA, derechos aduaneros e internos a la empresa constructora (China Harbour Engineering Company Ltd. -CHEC-), así como al organismo operador de la base por todo el tiempo que dura la concesión; c) que los ciudadanos chinos activos en la construcción y operación de la planta se rijan a efectos laborales por la legislación de la RPC; d) que el Gobierno de ese país “mantendrá indemne a Argentina de toda obligación que surgiere de reclamos de cualquier naturaleza”; e) que el Poder Ejecutivo de Neuquén adoptara una medida tributaria similar eximiendo a la parte china del pago del Impuesto a los sellos en contratos relativos al personal, obras, etcétera.
Por su parte, como contraprestación se acordó que los técnicos de la CONAE tengan acceso al uso del 10% por año del tiempo disponible de la antena -o sea menos de 2 horas diarias-. Sin duda, una muy magra contribución comparativamente con la disposición de las capacidades del observatorio instalado en Malargüe (provincia de Mendoza) que comprende -en el marco de la cooperación espacial entre dicha organización europea y la CONAE- la antena más moderna de la Agencia Espacial Europea (ESA) para seguimiento de misiones de exploración del “espacio profundo”.Al respecto sólo puede afirmarse que jamás en la Historia Argentina desde la organización nacional, gobierno alguno, y menos imaginable aún una gestión que se autotitula “justicialista”, se atrevió a instrumentar una controversial concesión de estas características, que podría introducir un precedente particularmente grave en materia territorial.
De igual forma, no parece haberse evaluado exhaustivamente que ante un eventual conflicto internacional la planta pudiera resultar calificada como de uso “dual”, y por ende convertirse en potencial objeto de un ataque misilístico por parte de alguna potencia beligerante. En efecto, en la medida en que la planta es operada por personal militar chino resulta difícil argumentar su carácter estrictamente civil.
En cualquier caso, sobre la base de mínimos elementos -amparándose en la “confidencialidad” de los acuerdos- el Congreso aprobó en febrero de 2015 el respectivo tratado y sus anexos. De tal forma se convalidó el acuerdo entre el Gobierno y la RPC relativo a la radicación de la estación espacial, cuya construcción se había iniciado al menos un año antes, siendo completada en 2016 a un costo de U$S 300 millones invertidos por la parte china, sin haberse nunca difundidos públicamente los contratos respectivos y menos aún clarificado la incertidumbre respecto al eventual carácter “dual” de las instalaciones, es decir, con fines armamentísticos.
Al respecto, el entonces candidato presidencial Macri justificó el rechazo de su bloque parlamentario a los acuerdos, señalando “que consideraba la conducta del Gobierno en funciones potencialmente violatoria de la Constitución Nacional y contraria al más elemental principio de transparencia en el manejo de la cosa pública". Por ello, al anticipar la necesidad de “revisar y acotar” los pactos firmados por el Gobierno anterior puso en tela de juicio su continuidad, aunque sin arriesgar insinuación alguna relativa a la eventual anulación del Tratado, que por otra parte contempla un plazo mínimo de 5 años para su denuncia. En cualquier caso, el triunfo del candidato opositor produjo un momento inicial de incertidumbre en relación a los futuros vínculos con la RPC, agravado por la repercusión del coincidente hundimiento por parte de la Prefectura Naval Argentina de un buque pesquero chino en clara violación de la zona marítima exclusiva.
Sin embargo, luego de sus primeros contactos con su par Xi, el ya Presidente Macri modificó su criterio, enviando en febrero de 2016 a su canciller Susana Malcorra a Beijing, donde su misión culminó con la obtención de una nota de las autoridades chinas (“side-letter”) asegurando que la base neuquina no sería utilizada para fines militares, gestión de inédita ingenuidad.
Con igual candidez, una vez más el Embajador en China ?el mencionado Guelar- destacó que este proyecto “es una base de apoyatura de la base de observación china para los viajes lunares proyectados por la RPC que Argentina ha apoyado, agregándose de común acuerdo al tratado una cláusula que establece específicamente que la estación tendrá exclusivamente uso civil”, calificando la incorporación de la “side-letter” como "un hecho extraordinario" y "sin precedentes en la historia de la humanidad", reflejo de la voluntad pacífica del gobierno y del pueblo de China, descartando que alguna otra potencia que detentando "un tratado que le permitía hacer uso militar de una base" aceptara una modificación que restringiera exclusivamente su accionar al uso civil.
No obstante, recién cinco años después -ya bajo el mandato del presidente Alberto Fernández- el Poder Ejecutivo promulga en agosto de 2020 -en el marco de la Ley N°24.080 relativa a aquellos instrumentos bilaterales que no requirieron aprobación legislativa para su entrada en vigor- el “Acuerdo Marco para la Cooperación en el campo de las Actividades Espaciales entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China suscripto en Beijing el 4 de febrero de 2015” (Resolución 30917/20 del Poder Legislativo). Así, se completan -a pedido expreso del presidente Xi- las formalidades legales relativas a dicho tratado, en coincidencia con la renovación del “swap” de monedas vigente entre el Banco del Pueblo de China y el BCRA.
Del mismo modo, retomando igual criterio al seguido desde 2014 por Kirchner, se elaboró un inventario de proyectos de obras en el campo de la energía (hidroeléctrica, transmisión eléctrica y nuclear) y del transporte (caminero y ferroviario) a ser financiadas por organismos chinos en tanto las mismas fueran adjudicadas a firmas de dicho origen en forma directa, aspecto que generó una intensa controversia política interna en la medida que dichos acuerdos contemplan en muchos casos el ingreso de equipamiento libre de aranceles al mismo tiempo que la incorporación de personal chino en las obras, práctica usual de la RPC en los proyectos que financia.
Al respecto, dada la amplitud del abanico de proyectos listados, el Gobierno de Kirchner ya había puesto en marcha un “Plan de Acción Conjunta”, cuyo avance pudo el presidente Xi revaluar con el presidente Macri en ocasión de su segundo viaje a Argentina, con motivo de la cumbre del G20 en diciembre de 2018.
Así se incorporaron al catálogo la consideración de la Hidrovía Paraguay-Paraná -que permite transportar con gran dinamismo las exportaciones de Bolivia, Brasil, Paraguay, Argentina y Uruguay hacia el Atlántico- al igual que los corredores ferroviales que posibilitarían a Chile y Argentina conectarse hacia ambos océanos. Por otra parte, ambos mandatarios acordaron la firma de 35 convenios, incluyendo un acuerdo por U$S 1.200 millones para el financiamiento de obras incluidas en el programa de Participación Público-Privada (PPP) implementado por el Presidente Macri, y otro por U$S 5.000 millones destinado a inversiones por parte de empresas privadas con apoyo estatal chino en diferentes rubros tales como ferrocarriles, energía térmica, solar, eólica y obras viales.
De esta forma, puede observarse que la conducta argentina no se vio alterada durante el intervalo de la Presidencia de Macri en lo que concierne a las premisas básicas que sustentaban la génesis de la “Carta China”, abriendo por el contrario camino a su continuidad con el retorno del kirchnerismo al poder con el mandato encabezado por Alberto Fernández.
(*) Embajador
