Por Helena Carreiras (*) y Andrés Malamud (**)
Desmenucemos tres cuestiones sobre el mundo que viene: las nuevas amenazas, la crisis de las organizaciones internacionales y el papel de los estados.
A nuevas amenazas, nuevas estrategias
Las cuestiones de política internacional suelen dividirse en alta y baja política. La alta política hace a la supervivencia y seguridad de los estados; la baja política, a todo lo demás (como el comercio y la cultura). Esporádicamente, algunos temas de baja política cobran relevancia estratégica y pasan a considerarse de alta política, en un proceso llamado “securitización”. La pandemia vino a transformar a la salud pública en un área de alta política. Sin embargo, en contraste con amenazas clásicas como la militar, la protección contra las pandemias no requiere ejercer poder sobre otros estados, sino con otros estados. La salud pública no es un bien privado, público ni de club, sino de red.
Los bienes privados son aquellos que un estado posee en exclusividad y de cuyo uso puede excluir a terceros. Un ejemplo es un portaviones nuclear.
Los bienes públicos son aquellos que un grupo de estados produce, pero de cuyo uso no puede excluir a terceros. Ejemplos son las regulaciones marítimas y la estabilidad financiera internacional.
Los bienes públicos generan incentivos para la defección (es decir, a no pagar por el bien porque igual se lo disfruta). Para esto hay dos respuestas: una consiste en monitorear y sancionar la defección; la otra, en aceptarla. Sancionarla requiere autoridad, aceptarla requiere liderazgo. El liderazgo consiste en la decisión de un país o grupo de países de pagar un costo desproporcionado (pero aun así conveniente) por la producción del bien público. Estados Unidos cumplió este rol hasta hace poco, pero ya no.
Los bienes de club son aquellos que un grupo de estados posee en exclusividad y de cuyo uso puede excluir a terceros. Un ejemplo son las organizaciones regionales, que pueden financiar políticas redistributivas o defender exclusivamente a sus miembros (como la Unión Europea o la OTAN). Pertenecer tiene sus privilegios. Los bienes de red son aquellos cuya utilidad aumenta con su difusión: cuantos más usuarios lo tengan, mejor para todos. El ejemplo más candente son las vacunas y la inmunización en general. A los países no les resulta indiferente si los demás están sanos: les conviene que lo estén, sea por razones sanitarias o económicas.
Y si el objetivo es que todos tengan algo, la estrategia apropiada es la cooperación y no la competencia. Las nuevas amenazas son "males de red", cuya capacidad de daño aumenta con su difusión. No habiendo liderazgo internacional claro, contrarrestarlas exige cooperar en red más que en clubes.
La crisis de las organizaciones internacionales
El efecto paradójico de la pandemia es que, aunque su superación requiere la cooperación internacional, su combate inmediato incita al aislamiento nacional. El impacto de estos incentivos cruzados sobre las organizaciones internacionales fue asimétrico: aunque casi ninguna estuvo a la altura, las organizaciones políticas respondieron peor que las funcionales. Así, las Naciones Unidas (ONU) casi no cumplieron ningún papel, mientras la Organización Mundial de la Salud (OMS) se constituyó en referencia para buena parte de los estados. A nivel regional ocurrió algo similar: mientras la respuesta de los órganos políticos de la Unión Europea (UE), la Comisión y el Consejo, fue controvertida e insuficiente, la del Banco Central Europeo (BCE) fue inicialmente defectuosa pero luego corregida. Y es del BCE, en última instancia, que depende la supervivencia del euro, cuya implosión podría ser la secuela más mortífera del coronavirus.
Dos enseñanzas se desprenden de esta experiencia. La primera es que la cooperación funcional o técnica se ha demostrado más útil y más efectiva que la cooperación política. Esto es relevante para América Latina, donde la cooperación política ha aplastado a la funcional. Instituciones como el BID y la CAF serán mucho más relevantes para la reconstrucción post-pandemia que la CELAC o la OEA. La segunda enseñanza es que el desacople entre política y función podría dar lugar a una globalización desacoplada, en que las esferas de influencia de Estados Unidos y China no están separadas por alineamientos ideológicos, estratégicos o económicos sino regulatorios, con estándares técnicos y desarrollos tecnológicos parcialmente incompatibles. Podemos estar camino a un mundo dividido no entre liberalismo y comunismo sino entre "Mac y PC", en el que quedar afuera o jugar al medio no sea una opción. Y la elección de cualquiera de los polos tiene un costo, porque Estados Unidos seguirá controlando la divisa global mientras China definirá precios y decidirá inversiones.
El papel de los estados
La pandemia no afecta a todos por igual, porque el contexto local bifurca los impactos globales. Los países desarrollados enfrentan una doble crisis: sanitaria y económica. Pero la crisis en los países subdesarrollados es triple: sanitaria, económica y social. La informalidad de los mercados laborales y la precariedad de los estados de bienestar multiplican las penurias y dificultan las respuestas. Aunque la respuesta a la emergencia requiere más estado, las capacidades estatales no se construyen de apuro. El estado no necesariamente te cuida, también te mata ?por acción cuando es totalitario, por omisión cuando es débil-.
La pandemia va a incentivar el fortalecimiento del poder estatal, pero lo hay de dos tipos: el despótico y el infraestructural. El poder despótico es la capacidad del estado para actuar coactivamente sin restricciones legales o constitucionales.
El poder infraestructural es su capacidad de penetrar en la sociedad y organizar las relaciones sociales. De nuevo, es la distinción entre el poder "sobre" otros y el poder "con" otros. Los estados más efectivos serán los que antes inmunicen a su población (o aprendan a convivir con el virus) y le permitan volver a trabajar, no los que la mantengan encerrada. El retorno del estado no implica necesariamente el retorno del nacionalismo. El estado es un instrumento (de acción colectiva), la nación es un sentimiento (de pertenencia colectiva). La efectividad del estado es independiente de la emotividad excluyente del nacionalismo ?aunque la emotividad no excluyente del patriotismo sea siempre bienvenida-.
La pandemia vino a reforzar el poder de los estados al mismo tiempo que aumentaba su interdependencia. ¿Cómo se puede ser más fuerte y más dependiente a la vez? Tal es la paradoja de la interdependencia: la capacidad de un estado no se incrementa con el aislamiento sino con la gestión inteligente de los flujos con el exterior, sobre todo de los bienes de red (“poder con otros”).
Las amenazas del futuro incluyen la rivalidad geopolítica y la competencia tecnológica: sin cooperación sino-americana, las perspectivas del mundo que viene son sombrías. Porque las necesidades del futuro incluyen mejores capacidades estatales, menos nacionalismo y más cooperación internacional funcional: científica, sanitaria y financiera. Y, quizás, más democracia ?pero éste es un juicio normativo-.
(*) Decana y profesora de la Escuela de Sociología y Políticas Públicas del Instituto Universitario
de Lisboa (ISCTE-IUL) e investigadora del Centro de Investigación y Estudios de Sociología (CIES-IUL) de la misma
institución.
(**) Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires y doctorado en el Instituto Universitario Europeo de Florencia, Italia. Actualmente es investigador principal en el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa.
Texto publicado en el libro digital "El futuro después del Covid-19".
