(Columna de opinión de Maximiliano Castillo Carrillo, director de la consultora ACM)
Una vez concluida la etapa electoral, que se definió con un rotundo triunfo del oficialismo en octubre, las mayores y crecientes restricciones fiscales invitaban a pensar sobre una posible moderación de la expansión del gasto público en 2012. Estas perspectivas no sólo se basaban en el análisis de los “números fiscales” y en la dinámica de los últimos años, si no también en algunas de las propias decisiones de las autoridades.
Más allá de que el Presupuesto Nacional aprobado para este ejercicio en diciembre pasado estipula una significativa moderación del gasto primario, el cual debería crecer implícitamente sólo 16,3% anual, luego de aumentar 32,1% en 2011, algunas acciones e iniciativas del propio Gobierno también habían despertado alguna expectativa de que la política fiscal podría ingresar en un sendero algo menos expansivo. En efecto, luego de varios años en el que se hicieron pagos extraordinarios a jubilados y beneficiarios de planes sociales en 2011, no se aplicó este “bonus” de diciembre. Por otro lado, el Poder Ejecutivo puso en revisión, mediante el Decreto 324/2011, algunas políticas salariales que benefician a los empleados públicos, al mismo tiempo que la propia ejecución del gasto mostraba signos de ralentización. De hecho, en el último bimestre de 2011 las erogaciones primarias crecieron 19,5%, mientras que entre enero y octubre lo habían hecho al 35,7%.
Más allá de estas iniciativas, siempre fuimos relativamente escépticos sobre un eventual cambio significativo en la política fiscal, al menos en el corto plazo. Este escepticismo no sólo se basaba en la dinámica que esta administración le imprimió al gasto primario (creció de 13,4% del PIB en 2002 a 22,6% del PIB el año pasado). Más bien, tales dificultades se sustentan en la propia estructura que ha tomado el gasto público nacional, cuya moderación requiere enfrentar costos políticos y económicos significativos. Visto de otra manera, hoy la composición de las erogaciones públicas hace cada vez más difícil realizar correcciones sobre la dinámica fiscal, en la medida en que el gasto muestra una mayor inflexibilidad. Por ejemplo, en 2011 el gasto salarial, incluyendo en él a las transferencias a las universidades (que básicamente financian sueldos), las jubilaciones y la Asignación Universal por Hijo (AUH), sumaban 50% del gasto total. En 2005 estos mismos componentes representaban 45,4%. Aunque a primera vista la proporción no parece mucho más importante, lo cierto es que esta mayor participación representó aproximadamente $ 21.152 millones (similar al ahorro buscado en los subsidios).
Más aún, el gasto en jubilaciones, el cual representaría 63,2% de este subgrupo, se ajusta automáticamente en función de la ley de Movilidad Previsional (Ley 26.417). La movilidad jubilatoria, entre otros aspectos, ha sido un avance importante para garantizar los derechos constitucionales de los jubilados, pero en conjunto con el gasto salarial y algunos subsidios sociales, como la AUH, también le otorgan al gasto una inercia que requiere de correcciones más significativas en otros rubros para poder moderarla. Esta estructura más rígida se complementa con los gastos en obra pública y las transferencias a las provincias (excluyendo la coparticipación federal de impuestos) que en conjunto abarcan 11% del gasto total (3,5% y 7,5%, respectivamente). Aunque estos rubros, particularmente la obra pública, pueden ser más susceptibles a un “ajuste” en tiempos de estrechez fiscal, su propio peso relativo dentro de la estructura del gasto limita su impacto global.
Además, en los últimos dos años las transferencias han mostrado un relativa (¿y sorprendente?) estabilidad, al mismo tiempo que algunos de sus componentes están definidos por ley, como es el caso del Fondo Federal Solidario, el cual distribuye a las provincias y municipios el 30% del los ingresos d el complejo sojero. Bajo esta composición, los candidatos naturales para focalizar el esfuerzo de desaceleración fueron (¿y serán?) los subsidios económicos que en 2011 explicaron 16,1% del gasto total nacional (3,9% del PIB), concentrados en la energía y el transporte que suman 85,9% del total (56,3% y 29,5%, respectivamente). Tanto es así que fue el propio Gobierno Nacional el que dio el impuslo para intentar moderar la expansión de estos gastos que mostraron un crecimiento promedio anual de 58,6% entre 2005 y 2011, mostrando alguna moderación sólo en 2009, cuando la economía enfrentó una fuerte desaceleración de la actividad y el precio del petróleo (y otros insumos energéticos) se desplomaron por la crisis financiera internacional. En efecto, a fines del 2011 se definió la quita de subsidios de luz, gas y agua a countries de todo el país y barrios exclusivos de la Capital Federal ?entre otros? lo que generaría un ahorro de $5.000 millones, valor que sólo representa 6,7% del gasto total en subsidios del 2011.
En la misma línea se impulsó la quita voluntaria de subsidios a los servicios públicos sin resultados relevantes y se están negociando las condiciones del traspaso y financiamiento de los subsidios al subte y colectivos que circulan exclusivamente en la ciudad de Buenos Aires, transferencias que en 2011 implicaron una erogación anual de aproximadamente $2.580 millones. Más allá de estos aspectos, la tarea de moderación de los subsidios, sin una política mucho más agresiva de transferencia de los crecientes gastos a los consumidores será, cuando menos, muy dificultosa. Los subsidios al transporte y a la energía se mueven, en mayor medida, por tres factores: el nivel de actividad local (que define la demanda de insumos energéticos), los precios internacionales del petróleo y el gas y los salarios.
Aunque se prevé una desaceleración de la actividad, la producción energética estará estancada en el mejor de los casos, lo que implicaría una mayor demanda de insumos energéticos importados en conjunto con precios internacionales similares, o incluso algo más elevados. Este panorama, sumado a la dinámica que se observa en las paritarias, indica que es difícil esperar una moderación significativa de los subsidios. De hecho, y aunque a un menor ritmo que el año pasado, la ejecución fiscal del primer bimestre del año muestra que estos gastos todavía crecen al 24% anual, según las estimaciones realizadas por la ASAP. En definitiva, la propia composición del gasto, más rígido e indexado, en conjunto con las propias dificultades para implementar una racionalización de los subsidios, hacen muy difícil la tarea de moderar el aumento del gasto observado en los últimos años.
(De la edición impresa)
