Por Juan Carlos Hallak (*)
En 1995 escribí mi tesis de maestría en la UBA sobre especialización productiva en el Mercosur. La tesis describía el proceso que entonces pensábamos sería la clave para alcanzar la competitividad internacional. El nuevo mercado ampliado generaría una mayor especialización y complementariedad de la estructura productiva al interior de la región, permitiendo alcanzar economías de escala que eran indispensables para competir en el mundo. Así, el mercado ampliado actuaría como “plataforma” para lograr competitividad. Había razones para el optimismo. Era común recibir noticias sobre multinacionales y empresas nacionales que apostaban a una estrategia de especialización ?mi tema de tesis?.
Desde fines de los años '70, el proceso de sustitución de importaciones venía encontrando un límite en la capacidad de sustituir productos importados más complejos. A la vez, nuestras empresas industriales tenían poca escala y fuertes dificultades para competir internacionalmente. Por otro lado, el tránsito hacia una economía abierta no se podía hacer drásticamente. El Mercosur entonces ofrecía una solución a la encrucijada.
A pesar de que el Arancel Externo Común (AEC) que se había acordado implicaba un importante grado de apertura hacia terceros países, proveía igualmente suficiente resguardo contra la competencia internacional. A la vez, al interior del Mercosur, la eliminación de aranceles, la armonización normativa y la facilitación burocrática convertirían al mercado regional en una plataforma competitiva que fortalecería los músculos de nuestro entramado industrial a través de la escala y la especialización.
El Mercosur fue inicialmente muy exitoso. El volumen de comercio intraregional creció, las economías se abrieron considerablemente y el sector industrial ganó en competitividad. Sin embargo, sobre el cambio de siglo los progresos se fueron ralentizando, frenando, sin llegar a alcanzar altos niveles de productividad industrial. Mientras tanto, el mundo siguió creciendo y cambiando. El comercio global creció notablemente, la organización de la producción mundial se fue articulando cada vez más alrededor de cadenas globales de valor y, por sobre todo, apareció China como creciente potencia industrial. Y después también otros países en desarrollo.
Al mismo tiempo, los países se fueron abriendo cada vez más bajando aranceles y negociando acuerdos comerciales, incluso nuestros vecinos con salida al Pacífico. En contraposición, el Mercosur se anquilosó como un bloque comercial con alta protección a la industria y escasos acuerdos comerciales.
Hoy ya no tiene sentido pensar al mercado ampliado del Mercosur como plataforma hacia la competitividad internacional. Ya no es la falta de escala el principal obstáculo. China y otros países en desarrollo producen y exportan gran parte de los productos que se demandan en los mercados mundiales para satisfacer directa o indirectamente el consumo masivo. No solo textiles, calzado, muebles, o electrónicos sino todo tipo de bienes industriales como químicos, electrodomésticos y una inmensa variedad de artículos de metal y plástico. La capacidad de manufacturar estos bienes se difundió en el mundo en forma generalizada, ya no es una marca de desarrollo. Nuestro desafío hoy es insertarnos en el mundo con productos “de especialidad”, altamente diferenciados por diseño, marca o funcionalidad, siempre anclados en la calidad. Es la única chance que tenemos de competir exitosamente en el mundo. La pregunta es cómo podemos lograr que esto pase.
Una condición central para lograr una inserción internacional de este tipo es garantizar el acceso a los insumos que necesitan los exportadores a precios competitivos. Los productos de especialidad, justamente, requieren insumos especiales. No siempre estos insumos son producidos local o regionalmente, no tienen por qué serlo. En ese caso, el acceso tiene que ser previsible y sin sobrecostos. Hoy el productor local paga aranceles muy altos por los insumos elaborados porque así lo establece el AEC del Mercosur. Esto le resta competitividad frente a sus competidores en el mundo que pagan por ellos precios más bajos. O tal vez existe un productor local de ese insumo elaborado. En ese caso, este productor vende caro porque corre con la desventaja de tener que pagar precios desmedidamente altos por los insumos básicos que utiliza, sean estos acero, aluminio o plásticos. Aun siendo producidos localmente incorporan al precio interno (import parity) el impacto de niveles arancelarios en el AEC mucho más altos que en la mayoría de los países del mundo. Otro golpe a la competitividad industrial.
En síntesis, en un mundo mucho más integrado comercialmente e interconectado en la organización de la producción, no podemos pretender una inserción internacional exitosa poniendo a nuestros potenciales exportadores en desventaja con sus competidores internacionales. Omito aquí referencia a las actuales restricciones a la importación que atribuyo a la coyuntura de fragilidad cambiaria.
¿Nos puede ayudar el Mercosur a transitar el camino deseado? En principio, sí. Si no lo hace, es porque no existe en ninguno de sus dos socios principales ?en contraposición a los socios más chicos? un consenso suficientemente fuerte sobre la necesidad de transitar un camino ordenado y previsible hacia una mayor integración con el mundo, tanto a través de acuerdos comerciales como de una revisión del AEC que mejore el acceso de la industria a sus insumos. Ese es el problema de fondo que explica el estancamiento del Mercosur.
¿Serviría flexibilizarlo? En una primera instancia, ni la posibilidad de negociar acuerdos unilaterales ni la posibilidad de cada país de establecer sus propios aranceles a la importación cambiarían de por sí la reticencia de Argentina o Brasil a encarar un proyecto de mayor integración al mundo. Sin embargo, liberaría a los países más chicos para que lo hagan y facilitaría que Argentina o Brasil, sin necesidad de coordinación mutua, también encaren dicho proyecto cuando ello encuentre el suficiente apoyo interno. Una vez iniciados estos procesos por algunos de los socios se podría esperar que otros encuentren más incentivos a hacerlo también. En ese sentido, paradójicamente, retroceder un paso sería lo que permita iniciar una nueva etapa de profundización en la integración regional, no ya guiados por un instinto defensivo sino como herramienta ofensiva para una mejor inserción internacional.
(*) Investigador del IIEP (UBA-CONICET) y profesor de Comercio Internacional en la UdeSA. Fue Subsecretario de Inserción Internacional y Presidente de la Comisión Nacional de Comercio Exterior.
