Bustelo: “Más allá de competir, China y  EE.UU. necesitan establecer mecanismos de interacción”

5 de marzo, 2021

Bustelo: “Más allá de competir, China y  EE.UU. necesitan establecer mecanismos de interacción”

Por Damián Cichero

En plena pandemia mundial, un solo país ha logrado superar la actual crisis económica y seguir creciendo: China. El Gigante Asiático, donde se originó el Covid-19, continúa su increíble ascenso y ni el actual virus ha podido pararlo. La situación de China es un ejemplo para muchos países en desarrollo, pero también un desafío para las principales potencias del sistema internacional. En una entrevista exclusiva para El Economista, Santiago Bustelo, candidato a doctor en Política Internacional por la Universidad de Fudan (Shanghai, China), analiza los principales logros de Pekín, cuáles son los desafíos a futuro, qué impacto genera esto en el sistema internacional y qué implica para Argentina.

En tan solo 40 años, China sacó de la pobreza a 770 millones de personas ¿Puede la Argentina, donde hay más 40% de pobres, seguir ese ejemplo?

El ejemplo de China en términos de reducción de la pobreza debe ser considerado como uno de los más importantes de la historia de la humanidad. Esto se debe a que no hay precedente histórico de una reducción de la pobreza como la que hubo en China en las últimas décadas. De acuerdo con los datos del Banco Mundial, entre 1981 y 2011, el número de personas en China que viven en lo que esa entidad define como “pobreza absoluta” se redujo de 840 millones a 84 millones, esto es, del 84% de la población al 6%. Hace unos días Xi Jinping declaró en una ceremonia oficial la victoria en el objetivo de eliminar la pobreza extrema en el país en 2020. Estos resultados son únicos en la historia de la humanidad, y permiten afirmar que en las últimas décadas China ha sido el país que mas ha contribuido para la reducción de la pobreza a nivel mundial. China ha logrado este resultado a través de políticas estratégicas, un modelo robusto de crecimiento económico, gran capacidad de adaptación y liderazgo político. Creo que la experiencia exitosa de China en términos de combate a la pobreza sienta un precedente importante a nivel mundial, que puede ser útil para otros países en vías de desarrollo como el nuestro. Una de las principales lecciones de la experiencia china en esta área es que la reducción de la pobreza es un paso necesario en el proceso de desarrollo de los países, ya que la mejora progresiva del nivel de vida de la población contribuye al crecimiento económico. En otras palabras, el combate a la pobreza es una acción que favorece el desarrollo de los países y que, por lo tanto, debe ser prioritaria. Muchas veces se considera que la reducción de la pobreza es una consecuencia del desarrollo económico, pero lo que China demuestra es precisamente que el combate a la pobreza es uno de los motores y causas del desarrollo. Se trata de dos procesos concomitantes que se retroalimentan mutuamente, en el sentido de que el desarrollo económico es necesario para reducir la pobreza, pero a su vez, la reducción de la pobreza también es un factor necesario para alcanzar el desarrollo económico. No hay experiencias de desarrollo económico que no hayan tenido como uno de sus ejes la progresiva inclusión social, y China es un claro ejemplo de esto. El desarrollo desigual o exclusivo, en última instancia, no es desarrollo. Los países latinoamericanos también tienen una larga trayectoria y experiencia en términos de políticas sociales y de alivio a la pobreza, sin embargo, sin tanto éxito como el de China. Esto se debe en parte a que América Latina a atravesado de forma recurrente periodos de crisis e inestabilidad económica que afectaron de forma directa a los sectores mas vulnerables. Cabe destacar que ningún país del continente ha realmente logrado alcanzar un modelo de desarrollo exitoso y sustentable que permita la reducción de la pobreza de forma sostenida. Por otro lado, los períodos de mayor crecimiento económico en general estuvieron acompañados de políticas sociales activas y de la expansión del mercado interno. En otras palabras, fue en los momentos en los cuales hubo políticas consistentes de inclusión social y de alivio de la pobreza que la región en términos generales experimentó sus mejores resultados económicos. En este sentido, nuevamente la experiencia de China reafirma esta importante lección: no hay desarrollo económico posible sin políticas adecuadas de inclusión social y reducción de la pobreza. Argentina necesita como objetivo estratégico el aumento de su PIB per cápita, lo que a su vez requiere una estrategia de desarrollo eficiente, crecimiento económico y distribución del ingreso.

Recientemente llegaron las primeras vacunas de Sinopharm al país. ¿Cómo influirá esto en la relación chino-argentina y qué rol jugó el nuevo embajador, Sabino Vaca Narvaja, en las negociaciones?

La llegada de las primeras vacunas de Sinopharm al país influyen, sin dudas, de forma positiva en la relación bilateral. En un contexto de escasez de vacunas a nivel mundial, con situaciones epidemiológicas aún muy acuciantes en la mayoría de los países, el Gobierno de China ha sido generoso con su “diplomacia de las vacunas”. A fines de febrero, China había anunciado donaciones de vacunas a 53 países y acuerdos de suministro comercial con otros 27. Calculo que China ha comprometido al menos 560 millones de dosis, una cuarta parte de su capacidad de producción anual actual, a otros países. Esto contrasta de forma clara con las acciones de los países desarrollados de Occidente, como Estados Unidos y Europa. No deja de resultar sorprendente que la primera potencia mundial (Estados Unidos) no tenga la intención o la capacidad para impulsar (cuanto más no sea a nivel retórico) cierta distribución de las vacunas que produce como estrategia diplomática. No veo presente esta cuestión ni en los discursos de sus líderes. El desentendimiento con el problema es sorprendente. Cabe notar que esto no sucedió solo con las vacunas sino con toda la ayuda sanitaria desde el inicio de la pandemia. Mientras llegaban suministros de ayuda sanitaria desde Beijing hacia la mayoría de los países en desarrollo, lo que se vio fue una falta absoluta de acción de Estados Unidos, Europa, e incluso de las instituciones internacionales en general, para enviar o colaborar de alguna manera, aunque mas no sea simbólica. Creo que este contraste es una señal de nuestros tiempos. Es de esperar que en los próximos meses la disponibilidad de vacunas chinas a nivel mundial sea aún más notable. El 25 de febrero, los reguladores chinos aprobaron dos vacunas más, otra vacuna de dos dosis de Sinopharm y una vacuna de una sola dosis de CanSino Biologics. En relación al caso específico de Argentina, la ayuda de China a través de donaciones y suministro de material sanitario, y ahora de forma más reciente con la llegada de 1.000.000 de vacunas de Sinopharm, es una muestra más del buen momento que atraviesan las relaciones bilaterales. Sin dudas, contar con une como Sabino Vaca Narvaja, que tiene un profundo conocimiento sobre el funcionamiento económico y político de China, es un gran diferencial. No tengo dudas de que su trabajo en las negociaciones por las vacunas fue esencial para podernos garantizar el suministro, y tengo entendido que llegarán aún mas en los próximos meses.

¿China quiere realmente disputarle a EE.UU. su posición hegemónica en el sistema internacional y cómo cambia el escenario con la  llegada de Joe Biden a la Casa Blanca?

No creo que el objetivo de China sea disputarle a EE.UU. su posición hegemónica en el sistema internacional. En primer lugar, creo que los esfuerzos del liderazgo chino aún se focalizarán por mucho tiempo en el desarrollo doméstico. Cabe recordar que a pesar de los grandes avances logrados en las últimas décadas, China aún es un país con importantes desequilibrios domésticos en términos de crecimiento económico, desarrollo tecnológico y cuestiones ambientales. A su vez, el PIB per cápita de China aún se encuentra muy por debajo del de los países desarrollados de Occidente. El objetivo primordial de China es sustentar el desarrollo doméstico y resolver los desequilibrios económicos y sociales, mientras se mejora la integración del país a la economía mundial y amplia sus márgenes de acción. A su vez, considerando al tradición diplomática de China, no creo que realmente ellos vislumbren la construcción de una forma de hegemonía similar a la de EE.UU. En caso que en las próximas décadas China se convierta en una potencial hegemonía mundial, la forma de ejercicio de esa hegemonía sería muy distinta a la de los EE.UU. En relación a la llegada de Biden a la Presidencia, creo que de forma genérica el nuevo Presidente parece querer intentar “restaurar” a Estados Unidos a su estado anterior a la llegada de (Donald) Trump en prácticamente todas las esferas de gobierno. Esto no creo que vaya a ser posible para la relación con China. En casi ningún área de la relación entre EE.UU. y China puede haber una reversión decisiva del enfoque mucho más duro que implementó el presidente Trump. Por ejemplo, en el caso de las tarifas y restricciones arancelarias, la administración Biden tal vez realizará recalibraciones, pero no es de esperar un retorno a la situación anterior a Trump. También creo que intentará lograr un equilibrio más cuidadoso entre los intereses económicos y seguridad, y dependerá más del trabajo con los “aliados” de EE.UU. para contener a China. Pero nada de esto será fácil y creo que esa noción de conformar una especie de alianza para contener a China responde a una visión del sistema internacional un tanto anacrónica. El multilateralismo es más fácil de predicar que de practicar. Por ejemplo, las fuerzas del nacionalismo económico en EE.UU. todavía son lo suficientemente fuertes como para que no haya un camino político plausible para reincorporarse al TPP, al menos durante un par de años. Y la cooperación con la Unión Europea en una estrategia conjunta para contener a China será difícil de lograr. Cuatro años de insultos por parte de Trump han hecho que la UE desconfíe de EE.UU. como un socio confiable. A su vez, EE.UU. y la UE están muy separados en cuestiones relativas a la economía digital, como los flujos de datos y la privacidad. La UE ha concluido recientemente un tratado sobre inversiones con China que  llevó años de negociación y que será uno de los principales legados de Angela Merkel. Ese acuerdo creo que dificultará que EE.UU. y la UE armonicen los enfoques sobre las inversiones chinas. Todo esto sin mencionar los problemas políticos, sociales y económicos que EE.UU tiene a nivel doméstico, que no parecen fáciles de resolver. La administración Biden parece querer retrotraer la política internacional de EE.UU. a la situación previa a la llegada de Trump.  El problema es que el mundo ha cambiado. La economía de China ahora representa aproximadamente el 16% del PIB mundial, habiendo sido solo 9% cuando Barack Obama se convirtió en presidente de Estados Unidos en 2008. En ese mismo período, la participación de EE.UU. ha disminuido 10% para situarse ahora en alrededor de 24% hoy. Otro error estratégico, en mi opinión, es el intento por nuevamente hacer de los valores y de la democracia liberal el eje ordenador de su política exterior, recuperando la visión que adoptó Obama. La situación internacional es mucho más compleja, la posición de EE.UU. en la actualidad no es la misma que hace diez años, y creo que la política externa norteamericana debería contar, para que funcione, con dosis mucho mayores de pragmatismo.

En esta disputa global, ¿qué estrategia debe implementar la Argentina?

Antes que nada, creo que, en la actual disputa, sería fundamental para la evolución del sistema internacional que EE.UU. y China consigan establecer lo que se podría denominar “diálogo entre grandes potencias”.  La necesidad de establecer, mas allá de la competencia, un modus vivendi entre ambos países, mecanismos de interacción que permitan al menos abordar asuntos globales que requieren coordinación así como establecer ciertos criterios institucionales de negociación entre ellos. Yo creo que el principal obstáculo para que esto suceda proviene de lado de la sociedad norteamericana (no sólo del gobierno) en la incapacidad para aceptar a China en sus propias especificidades culturales, institucionales, etcétera y, por ende, sentarse a negociar con cierta igualdad en un diálogo constructivo entre potencias. Dependiendo de la evolución de esta relación, de cómo se encause este diálogo, va a depender la estrategia de Argentina y otros países de América Latina. Creo que el escenario más difícil sería el caso de una agudización de la disputa, es decir, la incapacidad de establecer los mínimos mecanismos de diálogo en un marco de competencia que mencioné recién. Imaginando un escenario como este, habrían muchas presiones hegemónicas para que los países de la región tengan que tomar partido por algún lado. Esto se traduciría automáticamente en  una reducción de los márgenes de maniobra de nuestros países para defender el interés nacional. Tener que alinearse con alguno de los lados sería el peor escenario para América Latina porque nuestros países, antes que nada, deben tomar sus decisiones de política externa en base a nuestros intereses nacionales y no a partir de la presión de ningún otro país. Lo que está claro entonces es que en el actual escenario, lo fundamental para Argentina es mantener nuestros márgenes de decisión y autonomía para defender nuestros intereses nacionales. Es por eso que en este contexto es más importante que nunca la integración y coordinación regional con los países que también buscan preservar sus márgenes de acción y que tampoco tienen interés en alinearse con alguno de ambos lados.

En los últimos tiempos se ha registrado una disminución de los préstamos chinos hacia América Latina. ¿A qué se debe esto?

La disminución de los préstamos chinos se debe a factores coyunturales y estructurales. En términos coyunturales es evidente que la pandemia de Covid-19 afectó los flujos de financiamiento por la paralización generalizada de la actividad económica en los países de América Latina. De todas maneras, también es cierto que en los últimos dos años hubo una disminución del financiamiento chino que se viabiliza a través de sus bancos de desarrollos: el China Development Bank y el Exim Bank of China. Sin embargo, es toda una discusión académica tanto los datos empíricos como las interpretaciones del fenómeno. Muchas bases de datos incluyen anuncios de financiamiento que luego no se concretan, inflando los números de forma también a atraer la atención. No digo que el financiamiento de China no sea un fenómeno importante en los últimos años para América Latina, pero simplemente creo que hay que refinar el análisis para ver cuales son las cantidades que efectivamente se desembolsan. Por otro lado, algunos estudiosos cuestionan la idea de que el financiamiento haya disminuido y apuntan al hecho que en verdad ahora se canaliza por otros canales, por ejemplo. Personalmente creo que efectivamente hubo algo así como un “boom” del financiamiento internacional y de la inversión extranjera de China especialmente entre 2015 y 2016. Después hubo una retracción porque se intentó ordenar un poco algo que había crecido de forma rápida y desorganizada. En verdad eso se tradujo en varios proyectos que no se completaron, e incluso en varios países que tuvieron problemas para repagar los préstamos, por ejemplo Venezuela. El financiamiento de China hacia la región seguirá siendo una fuente de divisas importante, y creo que oscilará en valores, pero desde un piso relativamente elevado. En otras palabras, el financiamiento de China llegó para quedarse y probablemente sea uno de los aspectos que requiera un mayor trabajo de planificación y estrategia por parte de nuestros países. Lo que sí considero que sucederá es que China refinará el análisis y los criterios de los proyectos para financiar, lo que en última instancia puede traducirse en menos desembolsos, pero una mayor efectividad en la concreción de los proyectos.