El Mercosur se ha vuelto cada vez menos relevante para sus propios miembros

26 de marzo, 2021

El Mercosur se ha vuelto cada vez menos relevante para sus propios miembros

Por Roberto Bouzas (*)

Ya han transcurrido tres décadas desde la firma del Tratado de Asunción por el que Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se impusieron el objetivo de establecer un mercado común. Diez años después de la firma de ese tratado, un artículo publicado en la revista Desarrollo Económico argumentaba que el Mercosur enfrentaba “el dilema de reiterar las experiencias frustradas de integración típicas del pasado (deja vú) o desarrollar un proceso de aprendizaje en la construcción de intereses, reglas e instituciones comunes.” Enseguida agregaba: “Esta última opción requiere capacidad para arbitrar las divergencias en las percepciones y en las preferencias nacionales de política, una oferta adecuada de liderazgo y la identificación e implementación de una agenda cooperativa”.

En aquellas madrugadas de la hoy ya extendida historia del Mercosur, la evaluación de la capacidad y la disposición de los cuatro estados miembro originales para enfrentar los desafíos que planteaba el proyecto ya inclinaba el fiel de la balanza hacia el escepticismo. 

En efecto, después de varios años de rápido crecimiento del comercio intrarregional, las divergencias macroeconómicas habían puesto al proceso de integración bajo una fuerte presión. Pero los síntomas de que aquellas exigencias no se cumplirían fácilmente iban mucho más allá de las divergencias macroeconómicas que dominaban el debate en la superficie. En efecto, a fines de los ‘90 no sólo se agravaron las asimetrías macroeconómicas sino que también se fue poniendo crecientemente en evidencia la dificultad de los gobiernos para gestionar una agenda interna cada vez más demandante. 

Sin registrar progresos significativos en áreas tales como la armonización de las medidas no arancelarias, la implementación del código aduanero, la regulación del comercio de servicios, el disciplinamiento de los regímenes de compras del gobierno o la adaptación institucional a los requerimientos de la nueva etapa, los estados parte del Mercosur ya dejaban ver con claridad que las condiciones necesarias para construir una unión aduanera (menos aún un mercado común) estaban muy lejos y lucían, más bien, inaccesibles. 

La brecha entre los compromisos y la retórica con la realidad sólo se profundizó durante las dos décadas siguientes. Otro trabajo publicado diez años más tarde con motivo del vigésimo aniversario del Tratado de Asunción como parte de una iniciativa de Itamaraty de diálogo con académicos sostenía: “…los dos principales factores que explican la crisis actual del Mercosur son: a) la gradual erosión de los objetivos comunes que impulsaron a los Estados parte a involucrarse en el proceso de integración regional, y b) la consecuente pérdida de foco y de capacidad para jerarquizar los problemas de política subyacentes. La progresiva dilución de una visión de proyecto común y la consecuente pérdida de foco regional han transformado la agenda de negociación del Mercosur en una mera agregación de demandas nacionales”. Más de lo mismo

Con tres décadas transcurridas estos diagnósticos –hoy compartidos por buena parte de los especialistas- suenan a fatigosa repetición. ¿Qué impide que los gobiernos reconozcan lo evidente y formalicen lo que se ha ido consolidando, por acción u omisión, en estos treinta años? ¿Qué es lo que explica el status quo impotente en el que se encuentra el Mercosur? Es claro que no hay un único factor (las realidades nacionales son claramente heterogéneas), pero sí es posible identificar motivaciones más o menos compartidas que están detrás de la supervivencia de el impasse.

Descartemos de partida el argumento legalista sobre la voluntad de apegarse a la letra del Tratado de Asunción o a otras decisiones (como la 32/00 que compromete a los miembros a negociar en conjunto acuerdos comerciales con terceros). Los incumplimientos han sido demasiados y demasiado frecuentes como para que este argumento pueda tomarse en serio. ¿Porqué, entonces, ningún gobierno consigue dar el puntapié que rompa el status quo

Una forma de responder esta pregunta es interrogarse acerca de la percepción que ha prevalecido sobre los costos y beneficios de dar ese paso. Más allá de cuán ajustadas a la realidad sean esas percepciones, hay cuatro consideraciones que parecen evidentes. La primera es evitar la erosión del margen de preferencias de acceso al mercado regional congeladas por el corsé que impone el arancel externo común y la decisión 32/00. La segunda es el legítimo temor a la aplicación de represalias comerciales a través del retiro o la pérdida de las preferencias de acceso hoy existentes. La tercera es el costo político de alienar (o el esfuerzo de contener) a los sectores internos más identificados (por ideología o por intereses) con economías más cerradas. La cuarta, finalmente, habita en el nebuloso territorio de lo imaginario: dejar atrás la unión aduanera implicaría el abandono de un proyecto de vocación estratégica que habría derramado sobre otras áreas, además del comercio y la economía. Por razones que no se explicitan, romper el status quo tendría un impacto negativo sobre esas otras áreas de la cooperación intrarregional.

¿Y qué hay sobre los beneficios? Aquí es donde a mi entender se ubica el principal problema. Durante todos estos años, y con énfasis y dosis cambiantes, ninguno de los gobiernos de la región ha tenido la convicción de que romper la impasse en que se encuentra el Mercosur le acarrearía beneficios suficientes como para justificar los costos (reales o imaginarios). 

Para ello han confluido dos factores principales. El primero es que la flexibilización de hecho y los incumplimientos que se han vuelto la regla hicieron posible que los países acomoden (imperfectamente) la realidad a sus preferencias o necesidades. 

El segundo es que la importancia de la región como socio comercial se ha ido reduciendo de manera sostenida. Con la excepción de Paraguay, la región ha perdido peso para todos sus miembros e incluso una economía pequeña como Uruguay sólo destina a sus vecinos menos de un cuarto de sus ventas al exterior. El Mercosur se ha vuelto cada vez menos relevante para sus propios miembros: por lo tanto, ¿cuánta energía política tiene sentido dedicarle, fuera de los eventos conmemorativos periódicos o los encuentros cumbre cada vez más desprovistos de contenido sustantivo?

El Mercosur es presa de una paradoja: su no materialización se ha transformado en su condición de supervivencia. En otras palabras, el proyecto original ha conseguido sobrevivir (en la retórica y en el imaginario) a través de su no materialización. Esta no materialización ha tomado la forma de excepciones, prórrogas, prácticas opacas, incumplimientos y todo tipo de excepcionalidades. Todo parece confirmar que, simplemente, hace demasiado tiempo que el Mercosur alcanzó un equilibrio perverso en el que los incentivos para adaptarlo a la realidad parecen, a juzgar por la evidencia, insuficientes. 

¿Qué perspectivas existen de que esta situación se modifique? Hay dos factores que podrían resultar clave. El primero es la eventual concreción del cada vez más distante acuerdo con la Unión Europea, en el que muchos ven en un incentivo para reactivar, más por necesidad que por convicción, la agenda interna. No deja de ser un triste destino para un proyecto que nació con ambiciones estratégicas. 

El segundo es la acción de los gobiernos, especialmente de aquellos países en los que el status quo ha resultado relativamente más costoso. Por razones obvias, estos han sido los más pequeños, y en particular Uruguay. Durante décadas consideramos como un destino inevitable que, por una mera cuestión de masa crítica, el liderazgo sobre el futuro del Mercosur habría de provenir de Brasil. En la Argentina también se alimentó en algún momento la fantasía de que podría jugar el rol de una Francia sudamericana. Es un hecho que habla por sí mismo que el futuro del Mercosur y la posibilidad de romper el status quo se encuentre, dicho con todo respeto y una dosis de admiración, en manos de Pulgarcito.

(*) UdeSA