Por Ricardo Carciofi (*)
Si se hace un rápido repaso a las noticias que se leen a propósito de este aniversario del Mercosur, los títulos destacan las dificultades del bloque. El arco de insatisfacciones es grande. Desde los obstáculos para concretar una cumbre del máximo nivel con la presencia de los jefes de Estado y la ausencia de un clima de diálogo, hasta las diversas trabas que impiden obtener progresos tangibles. El estado actual del Mercosur parece así estar ajeno a las realidades cotidianas. Se corre el riesgo de la irrelevancia, lo cual puede poner en peligro un proceso de integración que se ha construido trabajosamente. Empero, si se desea la continuidad, se requiere superar el statu quo y dar respuesta a los problemas que atraviesa la región en las actuales circunstancias.
Tres rasgos de la historia previa
Ahora bien, la aspiración de una agenda sustantiva y realista debe partir tomando en cuenta los aspectos centrales de estos treinta años de historia del Mercosur. Sería imposible hacer aquí un examen integral de la cuestión por lo que nos limitaremos a tres dimensiones clave. La primera de ellas es que el Tratado de Asunción en 1991, que tuvo su antecedente en los acuerdos de Raúl Alfonsín y José Sarney de los años '80, representó un cambio de época en esta región de América del Sur. El planteo de la integración como una meta deseable fue en gran medida producto de la transición democrática.
La segunda es que el modelo de integración elegido fue de una enorme ambición: la constitución de un mercado común. Como era de esperar el objetivo resultó incumplible, en gran medida porque carecía de realismo. Si bien es cierto que con el correr del tiempo se abandonaron los compromisos más exigentes, el estándar de evaluación quedó atado a la elección fundacional. Los esfuerzos por contornear las dificultades no arrojaron mayores resultados en el plano económico. Los niveles de comercio intrazona son bajos, 12% en 2019, lo cual denota pobres resultados en materia de integración económica, uno de los objetivos principales del acuerdo. La importancia relativa del mercado regional es muy diferente para cada uno de los socios. Tampoco el Mercosur fue exitoso como proyecto de regionalismo abierto. Hasta 2019, cuando se concluyeron las negociaciones con Europa, el bloque no había logrado acuerdos comerciales de importancia. Este es un contraste marcado cuando se lo compara con otras experiencias en América Latina.
La tercera, y muy importante, es que la creación del Mercosur, con independencia del modelo institucional elegido, materializó en su momento una visión coincidente de los países acerca de la importancia de la integración y cómo ésta representaba una herramienta para la inserción internacional de los países. Este consenso inicial predominó en la primera década, pero las diferencias crecieron en los veinte años siguientes. Los cambios de contexto externo, el papel de China y las crisis macroeconómicas de los socios fueron determinantes de estas discrepancias.
¿Dónde nos encontramos hoy?
El hecho más destacable de la situación actual se refiere al contexto fronteras afuera y adentro. En el plano global, la competencia China-EE.UU. ingresa en una nueva etapa que habrá de tener su impacto en la región. Desde este ángulo, no parece aconsejable navegar en solitario. Al mismo tiempo, el escenario está dominado por la pandemia. La evolución de la situación sanitaria en América Latina en general, y en los países del Mercosur en particular, abre todavía una serie de interrogantes acerca de sus impactos. Es difícil entrever cuál será el punto de llegada. Paralelamente, todas las economías del bloque atraviesan una crisis severa, que sobreviene sobre el estancamiento previo de Brasil y Argentina. En el caso argentino se arrastran asimismo fragilidades económicas y sociales previas que llevará tiempo superar.
El segundo elemento que anticipamos arriba es la divergencia de visiones respecto de la inserción internacional de los miembros y del bloque en general. Argentina hizo pública su discrepancia en abril del año pasado en cuanto a los ritmos de las otras negociaciones externa en curso, en particular con Corea del Sur, solicitando una dilación de plazos. Por su parte, el entusiasmo inicial de Brasil y del ministro Paulo Guedes en reducir el arancel externo común (AEC) de manera unilateral, parece haber declinado. La política comercial salió de la lista de prioridades en 2020 y tampoco parece estar en la agenda reformista del gobierno de Bolsonaro este año. Y es improbable que, en 2022, en el contexto de un año electoral, haya decisiones en ese sentido. A su vez, Uruguay y Paraguay apoyan una mayor apertura del bloque. Uruguay es particularmente vocal en insistir en una flexibilización de las reglas básicas para permitir la negociación comercial por separado. Todo lo anterior debe leerse también en la clave del agravamiento del contexto económico que disparó la epidemia. Los intentos reformistas más ambiciosos que se expresaban en 2019 perdieron fuerza frente a los reclamos de mecanismos de protección frente a la crisis.
El tercer aspecto es la modificación que ha operado la propia agenda del Mercosur en el curso de 2020. La finalización del acuerdo con la Unión Europea a mediados de 2019 brindó suficientes incentivos para ir preparando el terreno para la aplicación del futuro acuerdo y se arribaron a ciertos logros adoptando mejoras conducentes a este objetivo: facilitación de comercio, reglas de origen, renovación del acuerdo automotriz, servicios financieros, denominaciones de origen. Aprovechando la inercia negociadora del convenio con Europa, se concluyó también el acuerdo con EFTA. Incluso se desarrollaron tratativas para la revisión del AEC. Pero estos aires de avance asociados a las perspectivas de la entrada en vigor del acuerdo Unión Europea-Mercosur tuvieron una duración fugaz. Esta vez las objeciones surgieron del otro lado del Atlántico y tuvieron su centro en la cuestión ambiental y la política de Bolsonaro respecto de la Amazonia. Además, y casi en sincronía, el Programa de Recuperación Europeo adoptado a mediados de 2020 en respuesta a la pandemia ha sido montado sobre una iniciativa previa, el “Green New Deal”, una transformación económica que tiene como eje una reconversión económica más amigable con el ambiente. Europa logró articular así un paquete fiscal y monetario con ingredientes de transformación y modernización económica. El desarrollo sustentable operó como una pieza clave para el entendimiento franco-alemán que permitió superar las objeciones iniciales de algunos países ? los “cuatro frugales”, Dinamarca, Holanda, Suecia y Austria- para arribar finalmente al consenso de toda la Unión. Bajo ese prisma político y del votante europeo, un acuerdo con el Mercosur en las actuales condiciones luce anacrónico.
En síntesis, cuando se suman las distintas piezas, se arriba a una conclusión algo inquietante. En medio de un contexto internacional cambiante e incierto y una crisis económica, social y sanitaria de proporciones, el Mercosur está atravesado por miradas muy diferentes de los miembros de la familia. Las diferencias de criterio llegan al extremo de plasmarse en una agenda de trabajo común de escasa relevancia. A su vez, el mayor logro de su agenda comercial externa enfrenta obstáculos que sugieren que su aplicación habrá de demorarse.
Una agenda centrada en los desafíos de hoy
Frente al panorama descripto Mercosur corre el riesgo de ser visto como una construcción inoperante. El primer paso que permite alejarse de esta situación es un diagnóstico compartido de los socios acerca de la gravedad de la situación. El segundo, más concreto, es poner en marcha un programa de acción realista, detrás de logros alcanzables y visibles en el corto plazo, cuyo centro debe estar puesto en cómo el bloque puede contribuir a ofrecer alicientes para la superación de la crisis económica. En tal sentido, mejorar el funcionamiento del espacio intrazona, tanto en materia de bienes como de servicios ofrece una perspectiva del mayor interés para todos los países miembro.
La lista no se agota allí y debe complementarse con otros ítems: infraestructura, facilitación comercial, migraciones, entre otras. Un elemento adicional es poner en marcha un programa de cooperación proporcionado a la gravedad de la coyuntura y que ha estado ausente hasta ahora. Es poco menos que inexplicable que en medio de una crisis sanitaria de dimensiones épicas, Mercosur no haya podido hacer ningún aporte.
La diplomacia comercial de los socios tiene sobrada competencia para identificar una agenda para mejorar el desempeño del espacio intrazona y de cooperación. Si se lograra un entendimiento de estas características en las presentes circunstancias tendría un valor intrínseco, además de demostrar la utilidad del bloque. Asimismo, frente a logros concretos muy probablemente se encontrarían los apoyos políticos al máximo nivel que permitan su comunicación a la ciudadanía. Sería demostrar con hechos que se trabaja en una agenda positiva que confronta los problemas de la hora.
También hay que mirar más allá del ahora
Pero al tiempo que se pone la atención en el corto plazo hay que poner la mirada más allá. Las negociaciones comerciales pueden seguir su ritmo, teniendo presente el cambiante escenario post-pandemia y tratando de preservar el avance conjunto de todos los socios. Entretanto, las demandas de flexibilización, tal como las que se escuchan en Uruguay, primero deben ser precisadas respecto de alcance y contenido. El desafío es el balance entre la posibilidad de ofrecer una respuesta a esos reclamos sin atentar contra la preservación del bloque.
Aún así, lo anterior no resuelve esta integración mercosureña de carácter híbrido que ha sido la nota común a lo largo de 30 años. En algún momento habrá que tomar definiciones claras al respecto. Y como ha ocurrido en el pasado esa oportunidad se materializará cuando haya una convergencia de visiones de los socios. Si tal coincidencia no ocurre, el factor que muy probablemente habrá de disparar el cambio es cuando Brasil decida adoptar una reforma de su política comercial. Es imposible aventurar una fecha, pero el hecho es que, de forma gradual, el país vecino viene asistiendo a un cambio de su estructura productiva, que tarde o temprano conducirá a una mayor apertura comercial. Si tal circunstancia llegara a materializarse será conveniente tener en funcionamiento el mejor desempeño posible del área de comercio intra-zona. Es en interés de todos los países miembro del Mercosur perseguir ese objetivo y el momento para avanzar en ese frente es ahora.
(*) Investigador Invitado IIEP de FCE-UBA y miembro del CARI
