El desafío de los subsidios económicos y el Presupuesto 2021

10 de noviembre, 2020

diputados

Por Alejandro Einstoss (*)

El análisis de los subsidios económicos en el proyecto de Presupuesto 2021 debe contextualizarse en función de la situación del principal destinatario de dichos recursos, que es el sector energético.

La coyuntura del sector presenta características sumamente preocupantes que ponen en riesgo la sostenibilidad del sistema energético en su conjunto.

El regreso al facilismo que implico el congelamiento de precios y tarifas aplicado desde el inicio de la actual gestión y la invitación a los gobiernos provinciales a imitar esta medida con costos creciendo a más del 50% interanual, sumergieron rápidamente al sector en una tormenta perfecta.

– Con ingresos congelados y costos creciendo, las distribuidoras eléctricas de todo el país, empujadas por la asfixia financiera, se financian con la mora en el pago de la energía a CAMMESA, que a su vez debe pagar a los generadores y el combustible con más subsidios. En resumen, el sistema se torna insostenible.

– El presupuesto presenta una suerte de “perdón discrecional” de dichas deudas y el Tesoro asume las deudas que CAMMESA mantenía a su vez con algunos generadores. Esto, si bien mejora la hoja de balance, no soluciona el fondo del problema.

– Lo mismo, pero con mayor gravedad, sucede con el sector del gas, donde no existe una “CAMMESA” que canalice los subsidios y las distribuidoras, con Metrogas a la cabeza, entraron en cesación de pagos con los productores que amenazan con suspender el aprovisionamiento.

– A su vez la producción de gas natural presenta caídas históricas de más del 12% interanual y es el resultado del stop a la inversión que comenzó luego del resultado de las PASO en agosto 2019. Es decir, el sector privado mantuvo una actitud conservadora, y con el diario del lunes, anticipó de manera correcta las medidas de la nueva administración.

– Las últimas medidas de restricción a las empresas para acceder al mercado de cambios para conseguir a los dólares necesarios para el pago de las amortizaciones de capital e intereses de sus deudas financieras terminaron de cerrar el cepo a la inversión en el sector. La consecuencia: el posible aumento de importaciones de gas el próximo invierno, que a su vez aumentara la demanda de dólares.

– Finalmente, desde el punto de vista institucional, a los problemas de gestión antes mencionados se suma la intervención de los entes reguladores, la ruptura de los contratos renegociados en el marco de la revisión tarifaria del 2017, que no fue reemplazada por una revisión extraordinaria como dispone la Ley de Emergencia Solidaria sancionada por el actual Gobierno, y el anuncio del nuevo Plan Gas 4 que el Gobierno anuncia con un costo de US$ 1.490 millones solo para 2021, pero que el presupuesto no indica como serán financiados.

Para el presupuesto 2021, los subsidios económicos mantendrán su participación en términos del PIB, en relación con el final proyectado por el Gobierno para el 2020: 2,2%.

Sin embargo, aumentarán 70% respecto al 2019 y el principal rubro (“CAMMESA”) duplica su participación en términos del PIB, pasando del 0,6% en 2019 a 1,2% en 2020 y 2021.

Inconsistencias que plantea el Presupuesto

CAMMESA es la empresa encargada del despacho eléctrico y de la fijación de precios de mercado. Sin embargo, desde 2002 al presente, canaliza el mayor flujo de subsidios de la economía, compra gas y combustibles líquidos para generación, a la vez que mantiene sus funciones originales.

La virtual cesación de pagos que sufre el sector a partir de la imposibilidad de las distribuidoras de pagar la energía vendida, genera dos consecuencias:

– CAMMESA acumula deudas aguas arriba, es decir, con generadores y productores de gas.

– Las distribuidoras con tarifas congeladas acumulan pérdidas operativas y dejan de pagar la energía vendida, acumulando deudas por más de $130.000 millones.

El artículo 17 del Presupuesto dispone que el Estado Nacional tome a su cargo parte de las deudas que CAMMESA mantiene con algunos generadores y por regalías hidroeléctricas, sin especificar montos, plazos ni identificar partida en el presupuesto.

Por su parte, el artículo 87 implementa una suerte de “blanqueo” o perdón amplio de las deudas de las distribuidoras eléctricas. El artículo en cuestión no solo plantea la posibilidad de condonar gran parte de dichas deudas y licuar el remanente mediante un plan de pagos a tasa subsidiada, sino que otorga amplios márgenes de discrecionalidad al momento que “…la autoridad de aplicación podrá llegar a acuerdos de regularización en forma particular con cada una de las distribuidoras”.

Por lo tanto, los artículos 17 y 87 implican por un lado mayores transferencias del Tesoro para hacerse cargo de deudas con generadores y, por otros, menores ingresos para CAMMESA ¿Cómo impactará esto en los subsidios al sector eléctrico, o en la relación subsidio/tarifa? Ni el proyecto de ley ni su mensaje lo aclaran.

Por el lado de los subsidios al gas natural, el Plan Gas 4 recientemente anunciado por el Gobierno desde Vaca Muerta recibe en el presupuesto un crédito fiscal de poco más de US$ 200 millones. Sin embargo, el mismo Gobierno anuncia un costo solo para 2021 de US$ 1.490 millones.

Aquí las posibilidades son dos: o se subestima el costo fiscal de este programa en casi US$ 1.300 millones o el precio del gas que paga la demanda debería aumentar mas del 50% en dólares, lo que implica aumentos tarifarios que por su magnitud resultan poco factibles en un año electoral.

Quizás la respuesta a esta pregunta la encontremos en el articulo 103 del dictamen de Comisión que faculta al Jefe de Gabinete de Ministros a efectuar las reasignaciones presupuestarias necesarias para llevar adelante el Plan Gas 4 (PG4).

Adicionalmente, en el artículo 89, el Gobierno intenta garantizar el éxito del plan mediante una suerte de garantía de pago de las compensaciones mediante la emisión de “certificados de crédito fiscal” a favor de las empresas petroleras, que evite las demoras en el pago de compensaciones por parte del Estado Nacional.

Ahora bien, si consideramos los gastos no identificados en CAMMESA y por Plan Gas 4, los subsidios se acercan peligrosamente a 3% del PIB, un nivel similar al de finales de 2015. Lo que implicaría haber dilapidado en solo un año el esfuerzo realizado por los contribuyentes entre 2016-2019, enfrentando sucesivos aumentos de tarifas que tenían como objetivo ajustar el gasto en subsidios.

Finalmente, el Presupuesto no realiza un análisis de riesgos. En particular en el caso de los subsidios existe una alta exposición al riesgo cambiario, consecuencia del precio en dólares del principal insumo energético: el gas natural.

En resumen

– La combinación de populismo energético y cuarentena puso al sector energético en cesación de pagos y al borde de un quebranto histórico.

– El Presupuesto se presenta en conjunto con medidas de restricción al mercado de cambios que termina de configurar la tormenta perfecta para el sector.

– El Gobierno anuncia que mantendrá subsidios en términos del producto, pero se observan fuertes incongruencias entre el presupuesto y anuncios posteriores que vacían de contenido al proyecto de presupuesto en tratamiento.

– Para cumplir la pauta del Presupuesto, las tarifas aumentarán muy por encima de la inflación proyecta afectando principalmente a las clases medias.

– Existe una fuerte subestimación del costo fiscal del Plan Gas 4 y tampoco se considera el efecto de la licuación de deudas con CAMMESA.

– Tampoco se analiza el riesgo cambiario que puede afectar severamente la cuenta de subsidios en el corto plazo.

Los puntos anteriores abren importantes margen de duda en relación con la consistencia del Presupuesto 2021.

(*) Economista y miembro de la Comisión Directiva del Instituto Argentino de la Energía General Mosconi

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