Por Atilio Molteni Embajador
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) decidió celebrar, con modalidad cuarentenaria, sus 75 años de existencia. Con esa finalidad realizará, hoy, una sesión virtual de la Asamblea General en la que se habrá de desarrollar la visión definida como “El futuro que queremos, las Naciones Unidas que necesitamos: la reafirmación de nuestro compromiso colectivo con el multilateralismo”. La agenda prevé adoptar una declaración ya negociada y escuchar las declaraciones de Jefes de Estado y de Gobierno, dejando para el día siguiente el comienzo de un debate en el que Brasil será, como es tradicional, el primer orador.
Este evento adquiere significativa importancia cuando el Gobierno del país sede de esa organismo despliega una visión crítica y se retira de diferentes unidades que componen su familia de agencias, como la UNESCO (dedicada a la educación y la cultura), la OMS (dedicada a la salud global), fuertes recortes financieros a la propia ONU y el deliberado sabotaje a organismos vitales autónomos como la Organización Mundial de Comercio (la OMC), al margen de socavar mecanismos de diálogo y cooperación como el Grupo de los 20 (el G20).
Tras la primera etapa de celebraciones, el 20 de octubre, Día de la ONU, se recordará el 75° aniversario de la suscripción, por parte de 51 Estados, de la Carta de la Organización. Tal ceremonia se realizó originalmente en la ciudad de San Francisco al concluir la Segunda Guerra Mundial. El texto demandó intensas negociaciones en la que Estados Unidos tuvo un protagónico e influyente papel.
La ONU es una organización global abierta y no discriminatoria cuyo objetivo central es mantener la paz y la seguridad internacional por medio de las competencias otorgadas al Consejo de Seguridad, que es el órgano concebido para evitar que los conflictos se vuelvan incontrolables.
También dependen de su Consejo Económico y Social el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y otros 14 organismos especializados. Ese ámbito incluye a las unidades que tienen por objeto desarrollar las acciones de otros dos pilares fundamentales de la organización, como el desarrollo económico y los derechos humanos.
La estructura del Consejo de Seguridad se ocupa de aplicar el compromiso adquirido por los principales Estados vencedores de la Segunda Guerra Mundial, los que se transformaron en sus miembros permanentes (Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Unión Soviética y China) y el resto de los Estados miembros de la ONU. Ello se hace a través de un enfoque orientado a reconocer con amplitud la soberanía e integridad territorial, la no injerencia en los asuntos internos y la solución de controversias por medios pacíficos.
En general, el Consejo adopta sus decisiones por la mayoría de sus 15 miembros. En particular, las cuestiones que no son de procedimiento deben incluir el voto de los cinco Miembros permanentes, los que están facultados para ejercer el poder de veto.
La ONU tuvo en cuenta esos antecedentes bajo la presunción de que la mayoría de las disputas podían hallar respuesta en las decisiones del Consejo de Seguridad, salvo aquellas que puedan surgir entre las naciones que ostentan la categoría de miembros permanentes, pues se entendió que un foro de esas características no tendría poder real para actuar cuando estuvieran implicadas las Grandes Potencias. Y si bien en los últimos 75 años se evitó una nueva guerra mundial, es sabido que no fueron impedidos numerosos conflictos, o que no se llegó a la solución de otros como los registrados en el ámbito de geoestratégico del Medio Oriente.
Como es sabido, durante la Guerra Fría, en la que primaba un persistente enfrentamiento bipolar, la ONU no logró desempeñar un papel efectivo para mantener la paz y la seguridad de las naciones amparadas en el antedicho poder de veto. A pesar de ello, a lo largo de ese período se llevó adelante un sistemático, si bien incompleto, proceso de descolonización, bajo cuyo contexto emergieron nuevos Estados independientes. Además, como consecuencia de la Crisis del Canal de Suez de 1956, se crearon las operaciones de mantenimiento de la paz, un mecanismo que no figura en la Carta de la Organización.
Esas operaciones se establecieron para resolver conflictos de distinta naturaleza que, por su flexible estructura, permiten encarar conflictos sensibles y específicos. En un principio, su función consistió en interponerse entre las partes en pugna que tienden a surgir al definirse un arreglo diplomático. Pero, con el paso del tiempo, sus funciones se fueron adaptando a los heterogéneos escenarios de cada conflicto. Se acumularon más de 70 situaciones (actualmente subsisten 13 activas), cuyo presupuesto anual asciende a centenares de millones de dólares, y donde sus efectivos (los Cascos Azules) provienen de distintos países, entre ellos el nuestro.
Después del colapso del sistema soviético, el sistema multilateral absorbió la realidad de un ciclo unipolar, donde prevaleció el liderazgo de Estados Unidos. Una de las consecuencias de esa realidad fue, por ejemplo, la actuación efectiva de la ONU en la Guerra del Golfo de 1991, un mecanismo que resultó socavado por ciertas decisiones políticas de Washington, las que llevaron al distanciamiento de ese gobierno con la Organización y a intervenir en forma unilateral en la Segunda Guerra del Golfo.
La ONU tampoco estuvo libre de notables fracasos militares o bélicas que generaron miles de muertos. De esas decisiones emergió un costoso aprendizaje al observar, ex post, que la comunidad internacional no está sujeta a un gobierno global, lo que supone que las posibilidades de actuar están condicionadas por el poder relativo de los Miembros, cuyos enfoques chocan con esta realidad y con la imposibilidad de cumplir con los propósitos y principios, relativamente utópicos de la Carta de la ONU, problema que se extiende a los respectivos mandatos de sus órganos políticos.
Recientemente comenzó un tercer período de multipolaridad, en el que China y la Federación Rusa, dos potencias revisionistas, tratan de extender su poder en el Sistema y desafían a Estados Unidos, lo que supone incluir a la ONU, y a sus organismos especializados, en un mundo que, para su Secretario General, Antonio Guterres, resulta esencialmente caótico. Las políticas que mantiene el Presidente Donald Trump al priorizar tanto la situación interna de su país, como su renuencia a ejercer un articulado liderazgo internacional, es una conducta que ayudó a facilitar, por ejemplo, que China aumente su influencia en este complejo de instituciones, las que están quedando a merced de las políticas asertivas del presidente Xi Jinping.
En los últimos años, las Naciones Unidas registraron firmes impedimentos para actuar con eficacia en conflictos localizados en Afganistán, Cachemira, Irán, Libia, Siria, Venezuela, Sudán, Yemen y Myanmar, debido a que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad no consiguieron ponerse de acuerdos o conciliar sus particulares y opinables intereses geopolíticos.
Por otra parte, aunque la ONU fue cambiando a través de los años, subsiste una estructura jurídica atada a la Carta que impide modificar la membrecía del Consejo de Seguridad, al que se desean incorporar naciones como Brasil, Alemania, India y Japón que reclaman el derecho a ser miembros permanentes. Paralelamente, África, como región, también pretende un puesto para uno de sus Estados. Para modificar las reglas implica es preciso conseguir el asentimiento de dos tercios en las deliberaciones ad hoc de la Asamblea General, además del asentimiento de todos los miembros permanentes del Consejo motivo por el que, hasta el momento, ninguna de estas iniciativas logró respaldo. Ese obstáculo explica porque el cambio de la estructura del poder global no se refleja en el contexto legal y político de la ONU.
El antedicho cuello de botella no estuvo presente en las decisiones que hicieron posible modificar, en alguna medida, el funcionamiento de la Organización. Esto se vio en la creación del Grupo de los 77 en 1964 (el que en la actualidad tiene 134 miembros), cuya presencia mejoró el poder de negociación de los países en desarrollo. Tampoco impidió enfrentar y gestionar las crisis humanitarias cuyo número aumentó de manera significativa. Tampoco la adopción, en septiembre de 2015, de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que contiene un conjunto de objetivos globales destinados a erradicar la pobreza, proteger los daños físicos y ambientales del planeta y asegurar la prosperidad general.
No obstante ello bloqueó la capacidad de la ONU para reconocer los actuales vínculos de interdependencia global. Esa realidad fomentó la creación de Grupos informales de diálogo y cooperación ajenos al Sistema, como los identificados con las siglas G7, G20 y BRICS. Estas limitaciones inducen a pensar en la acuciante necesidad de actualizar la organización, cuyos órganos demostraron visibles falencias al enfrentar al Covid-19 y otros problemas significativos, perfeccionando los mecanismos de decisión y consenso.
El camino que marca el texto de la Declaración que se adoptará el 21 de septiembre, consiste en vigorizar el multilateralismo inclusivo en beneficio de las naciones y sus pueblos, utilizando la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” como hoja de ruta y bautizando a los próximos 10 años como la Década para la Acción.
La declaración propone encarar los desafíos globales poniendo énfasis, entre otros objetivos, en la protección del medio ambiente, la promoción de la paz y la prevención de los conflictos; la igualdad de géneros, la construcción de confianza entre los pueblos, un mayor compromiso con la sociedad civil (existen alrededor de 63.000 organizaciones no gubernamentales (ONG) que se dedican a transmitir los intereses y las aspiraciones directas de los pueblos, sin la intermediación de los poderes legislativos), mejorar la cooperación digital, la estructura y financiación de la propia ONU, así como la incorporación de la juventud en todas esas gestiones.
Es obvio que sólo si se logran dichos objetivos se podrá verificar en la práctica aquello de que los problemas globales requieren soluciones globales.
De esta manera, el manejo de esta compleja e indispensable maquinaria de paz también parece advertir la necesidad de otros actos fundacionales como detener la destrucción del clima, habilitar el desarrollo sostenible y revertir los problemas del hambre y las enfermedades, cuyos designios no deberían quedar acorralados en una mera definición de propósitos.
