El camino hacia la sustentabilidad macroeconómica

3 de septiembre, 2020

Por Francisco Eggers Economista (UNLP)

El 26 de agosto, el Gobierno inició el camino tendiente a acordar un nuevo programa con el Fondo Monetario Internacional: el N° 22 desde 1956. En 2018 se acordó el N° 21, por el que el FMI otorgó un préstamo de US$ 56.000 millones, y al año siguiente se reconoció su fracaso, faltando desembolsar la quinta parte. Dejó una deuda de US$ 45.000 millones. Ahora se pretende postergar su devolución, pero para eso se necesita acordar un nuevo programa.

Los programas del FMI contienen objetivos, metas y medidas de política económica. El objetivo explícito generalmente es la estabilización económica; aunque suelen incluir exigencias, como apertura externa indiscriminada y liberalización de los mercados, que parecen responder más a objetivos de penetración de mercados por parte de los países desarrollados que a la estabilización del país objeto del programa. Y suele haber exigencias que se vincularían con rigideces de pensamiento. Por ejemplo, la prohibición de emitir moneda para financiar el déficit fiscal, sin importar las circunstancias.

No parece que ahora ese tipo de exigencias puedan prosperar, pero debería haber acuerdo en la necesidad de recuperar un equilibrio externo sustentable. Y una condición necesaria (aunque no suficiente) es el saneamiento de las cuentas fiscales. Alberto Fernández debería saberlo: participó, como Jefe de Gabinete, del único período del que hay registro en que el ingreso por habitante de nuestro país creció 7% anual o más durante cinco años seguidos; que coincidió –pero no por coincidencia– con otra rareza: superávit fiscal y externo en todos esos años. El país creció vigorosa y establemente cuando la sólida posición fiscal y externa garantizó que no se incubaba una nueva crisis. Cuando se perdió esa solidez, no volvió a crecer dos años seguidos.

La política económica implementada por la actual gestión, ¿es compatible con este objetivo? ¿Se están tomando las acciones tendientes a equilibrar las cuentas fiscales y externas?

A primera vista, parecería que no, dado que el 2020 va camino a ser uno de los años de mayor déficit fiscal de la Historia. Pero está atravesado por la especial circunstancia de la pandemia, que provocó el derrumbe de la actividad económica, a partir de lo cual cayó la recaudación tributaria y el gasto público tuvo que aumentar para que millones de personas puedan subsistir.

Para el análisis, conviene separar lo coyuntural de lo estructural. No es fácil, pero el efecto principal de la “crisis Covid” sobre el gasto público nacional parece recaer en los ítems “otros programas sociales” (que incluye el Ingreso Familiar de Emergencia y el ATP) y “transferencias corrientes a las provincias”. Este último porque, ante la caída de la recaudación, y dado que las provincias no pueden emitir dinero para financiarse, la Nación, para evitar el colapso fiscal provincial, comparte con ellas la emisión monetaria.

El gasto “de caja” del Gobierno Nacional en julio de 2020 fue 38% mayor que el de julio de 2019, lo que implica una pequeña disminución real, al corregir por inflación. El aumento en “otros programas sociales” y “transferencias corrientes a provincias” fue prácticamente compensado por menor pago de intereses. Pero, además, bajaron otros gastos. Superada la pandemia, parte de esa baja (que se acumula a la de años previos) no se sostendría: por ejemplo, en inversión pública. El resto, está por verse.

Sin duda, el ajuste más importante del gasto nacional fue el de intereses de la deuda pública. La reestructuración de los títulos en moneda extranjera implica una reducción fuerte de los intereses. Además, contribuye la baja de intereses pagados en pesos, en gran parte por el reemplazo de títulos con altas tasas por títulos en pesos indexados, con tasas menores.

Pero es importante también el efecto de la suspensión de la fórmula de movilidad jubilatoria. Dado que las fórmulas de movilidad (tanto la de 2008 como la de 2017) ajustaban con retraso, las aceleraciones de la inflación disminuían el gasto previsional real, y su desaceleración lo aumentaba. Dado que en 2020 se desaceleró la inflación, la aplicación de la fórmula hubiera aumentado el gasto. Pero, por efecto de los aumentos por decreto, este año el haber previsional medio mantendría un valor real similar al del año pasado. Así, la suspensión consolidaría la reducción de 2018-19: los pagos de jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares en julio de 2020 fueron 14% inferiores, en valores reales, a los de 2017. Y se trata de la parte más importante del gasto público nacional total: más del 40%.

El gasto de funcionamiento (salarios, bienes y servicios y otros) también consolida (y hasta refuerza) la reducción operada en años previos: en julio de 2020 fue 28% menor, en valores reales, que en julio de 2017. Sólo en una parte menor podría atribuirse a la menor actividad producto del aislamiento.

Centrando la comparación en el mes de julio, el aumento del déficit fiscal se explica por la recaudación tributaria: fue 12% menor (en valores reales) que la de julio de 2019 y 21% menor que la de julio de 2017, debido principalmente a la recesión acumulada en los últimos años; aunque también por retrasos en los pagos, incluidos los que se regularizan en cuotas. La caída fue compensada parcialmente por aumentos de la presión tributaria a través de los impuestos PAIS (30% sobre compras de divisas), Bienes Personales, Internos y Derechos de Exportación (aunque en este último caso, a pesar del aumento de alícuotas la recaudación cae en términos reales).

La recuperación de la recaudación depende de la actividad económica. Las perspectivas del Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) del Banco Central son sombrías: luego de caer 16% entre 2018 y 2020, en promedio los consultores que participan en el REM esperan que el PIB se recupere apenas 8% entre 2021 y 2022, para llegar a un nivel casi 10% inferior al de 2017. La situación se parecería más a la de Grecia, que aún no logró recuperarse de la recesión 2008-2013, que a la de Argentina de comienzos de siglo: desde principios de 1998, el PIB cayó 20% en cuatro años, pero luego se recuperó y, para 2005, ya había superado el nivel previo a la recesión.

La diferencia estaría en el tipo de ajuste. Grecia, sin moneda propia, hasta 2015 siguió con déficit fiscal y externo. Argentina los eliminó en 2002, y a partir de eso empezó a crecer.

Las proyecciones oficiales prevén para 2021 un déficit fiscal primario que, aun bajando, seguirá siendo muy elevado: equivalente al 4,5% del PIB. Al sumar los intereses, el déficit fiscal total podría rondar 6% del PIB. El ministro de Economía, Martín Guzmán, ha dicho que es un déficit financiable. No parece fácil, teniendo en cuenta que la emisión monetaria no inflacionaria podría haber llegado a un límite, los mercados internacionales de capitales seguirían cerrados para un deudor como Argentina, y no se pretendería nuevos financiamientos netos del FMI.

Con esta proyección, las cuentas fiscales no se recuperarían totalmente del “efecto Covid”, al menos en 2021: la actividad económica y la recaudación tributaria seguirían bien por debajo de las de 2019, y el gasto primario –en particular, en transferencias– seguiría bien por encima, en valores reales, de lo ejecutado ese año.

Siempre ha sido difícil adivinar el futuro económico de nuestro país, pero actualmente la pandemia añade mayor incertidumbre aún. Y se justifica tratar de no pecar de optimista: es más fácil saltar una vara si no está muy alta. Pero no es imposible que la economía evolucione en forma más dinámica: se ha ido reactivando –desde el fondo del “valle”, que fue abril–, aun a pesar del avance del Covid-19. Y hay fundadas esperanzas de poder controlar la enfermedad en el primer semestre del año que viene. Al haber mucha capacidad productiva ociosa, la producción podría en poco tiempo superar el nivel del año pasado, y el desafío volvería a ser el de siempre: aumentar la demanda para nuestra producción, sin caer en nuevas crisis por falta de divisas.

Actualmente hay superávit en el comercio exterior de bienes, del orden de los US$ 1.500 millones mensuales, pero se está utilizando para cancelar deudas del sector privado (comerciales y financieras) e intereses de deudas. Esa cancelación debería atenuarse con el tiempo pero, mientras tanto, la compra de dólares de particulares implica pérdida de reservas internacionales. Al revés que el déficit fiscal, el externo generalmente empeora ante un mayor nivel de actividad económica, ya que las importaciones tienden a subir más que las exportaciones, reduciendo el superávit comercial y aumentando la fragilidad externa.

Entre 2003 y 2011 se logró superar la restricción externa y crecer. Pero el tipo de cambio real, en promedio, era 33% superior al actual (equivaldría a $100 por dólar), y las condiciones externas eran favorables, con el comercio mundial y los precios de materias primas en crecimiento. Si no aumenta sustancialmente el tipo de cambio real –hasta ahora se tendió a estabilizarlo– será necesario un cambio en la estructura productiva para obtener más divisas o ahorrarlas.

El comercio internacional ya no crece como antes, pero eso no implica que nuestras exportaciones –que son una parte muy pequeña del total mundial– no puedan crecer. Debe plantearse como objetivo prioritario para el mediano y largo plazo: para mejorar la situación económica, social y fiscal necesitamos crecimiento, que inevitablemente requerirá más divisas y la forma genuina de obtenerlas es aumentando las exportaciones. Desde 2011 se redujeron en más de US$ 20.000 millones. Desde ese año el país no crece y no saldremos en forma consistente del estancamiento si no revertimos esa tendencia a exportar cada vez menos.

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