Es tiempo de un acuerdo social acerca del Estado

13 de agosto, 2020

Por Julián Lopardo Director Ejecutivo de Governeo

Usted supo que gobernar era una tarea dura, mucho más compleja y de naturaleza distinta a la de ganar elecciones (…) Usted vivió la incomprensión entre técnicos y políticos. Usted fue víctima del ideologismo extremo que dividió a sus partidarios y los incapacitó para adoptar una estrategia y una línea táctica que encauzara coherentemente el gobierno.

Carlos Matus, “Adiós Señor Presidente”

¿Sabemos lo que queremos? ¿Estamos caminando hacia dónde queremos? ¿Hacemos lo suficiente para alcanzarlo y lo hacemos bien? ¿Nos arrastran o conducimos?

Varias décadas atrás, Carlos Matus explicaba la necesidad de construir una verdadera ciencia del gobierno. Gobernar, decía, es demasiado complejo para ser abordado con métodos ingenuos de planificación o dejado a la improvisación. Corrían tiempos muy diferentes a los actuales, pero ya se evidenciaba la necesidad de que los países latinoamericanos superen definitivamente la etapa del oscurantismo político.

Hoy, el gobierno eficaz y la creación de valor público están crecientemente asociados al conocimiento y la gestión de la información, dimensiones donde el cambio tecnológico y la abundancia y aceleración de los datos tienen un impacto central que, de no ser correctamente encauzado, puede resultar en mayores inequidades sociales. La detección anticipada de los problemas resulta indispensable para su corrección oportuna, optimizando la aplicación de recursos escasos y minimizando los efectos negativos de ciertos procesos sociales.

Estudios recientes en Latinoamérica muestran un deterioro en los niveles de legitimidad social de las instituciones estatales (datos en www.latinobarometro.org). Se llama la atención sobre las limitaciones de los regímenes representativos, los problemas de rendición de cuentas y efectivización de derechos, la debilidad de los mecanismos de participación social y los riesgos de captura del ámbito público por intereses sectoriales privados (Serna y Bottinelli, 2018).

Los Estados –y las administraciones públicas en particular- tienen dificultades para abrirse a la participación popular y adecuarse a una sociedad caracterizada por el uso intensivo de tecnologías que facilitan el intercambio entre los diversos sectores, pero tornan obsoletos los abordajes tradicionales de las problemáticas públicas, y traen aparejados nuevos riesgos para las democracias representativas que pueden ser capitalizados por proyectos autoritarios y antidemocráticos. Se enfrentan demandas crecientes que obligan a replantear las tecnologías, mejorar los procesos y gestionar la información pública para crear valor y apuntalar la toma de decisiones.

Modernización estatal y gestión de la información

Datos, información, conocimiento, inteligencia institucional e idoneidad son conceptos claves para las decisiones de política pública, y pilares para la construcción de proyectos políticos sustentables, transformadores e innovadores. Se trata de hacer un uso inteligente de los datos para exhibir resultados de impacto significativo.

Este contexto hace necesario que reflexionemos sobre los pilares de la administración pública y la forma en que la revolución tecnológica los atraviesa: la estructura organizacional; los modelos administrativos; los procesos de trabajo; las normas procedimentales; las capacidades de las y los trabajadores y sus condiciones laborales; y, finalmente, la incorporación de las herramientas tecnológicas en un entorno preparado para recibirlas.

La innovación pública ya no es un asunto marginal, sino parte esencial de la gestión. Pero innovar en las organizaciones estatales requiere conocer los asuntos públicos y sus arreglos institucionales en profundidad, con todas sus complejidades, interrelaciones, limitantes, subculturas, etc. La modernización estatal implica un proceso estratégico y permanente que debe integrarse a la cultura institucional, y no se agota en redes de comunicación y sistemas informáticos que, por sí solos, pueden resultar excluyentes.

Mucho se ha escrito -y nos hemos cansado de leer- acerca de la ineficacia reiterada de innumerables, e ideológicamente diversos, proyectos políticos en su afán por modificar sustancialmente la realidad de nuestros países latinoamericanos, caracterizados por una historia de graves desigualdades e injusticias sociales. En ese sentido, los déficits de planificación, conocimiento e información son un verdadero problema para las administraciones públicas, y no afectan sólo a las organizaciones estatales latinoamericanas, argentinas o bonaerenses. Como ha señalado Carles Ramió (2017), refiriéndose a las administraciones europeas, llega a ser tan extremo el déficit que las propias administraciones no conocen siquiera la cantidad de empleados públicos que las integran.

Esto, obviamente, daña la inteligencia institucional para la toma decisiones, y la capacidad de evaluar políticas públicas o de establecer claramente sus interrelaciones (en otras palabras, saber qué efectos producen ciertas políticas sectoriales sobre otras políticas públicas)

¿Cómo salir de esta encerrona?

Entre otros elementos, se requiere fortalecer la gestión del conocimiento y los sistemas de información estatales. Ramió (2017) nos ilustra sobre esa necesidad refiriéndose al rol de conducción que cabe a las administraciones públicas. Considera que, en el marco de un modelo de administración relacional, como son la mayor parte de las administraciones modernas occidentales, donde diversas organizaciones privadas, con y sin ánimo de lucro, proveen una parte importante de los programas y servicios públicos, el rol de “timonear” significa poseer sofisticados sensores para detectar información crítica e instrumental, y contar con personas capaces de sistematizar y dar sentido a esa información. Esto es una condición ineludible para apuntalar al sistema político/estratégico en la toma de decisiones que orientan al gobierno.

Sin embargo, es habitual observar decisiones erráticas, que no respetan procesos racionales y madurados para la toma de decisiones complejas, y esto hace que las redes de relaciones entre el sector público y privado escapen a un control estatal adecuado, con el riesgo que ello implica para el progreso general. Para revertir esto, no sólo es necesario trabajar en el plano político estratégico, sino en todos los niveles de la organización estatal. El conocimiento y la idoneidad (la inteligencia de la organización) radican en las personas, por lo cual es necesario trabajar en un perfil de trabajadores/as estatales capaces de tratar la información crítica que requieren las organizaciones modernas para detectar los problemas y anticiparlos.

También es importante contar con un sistema agregado de información para el gobierno. Dicha información suele encontrarse disgregada en las diferentes estructuras estatales que manejan “su propia información” bajo un celoso secreto, dosificándola como un modo de ejercer el poder. El cruce de las diferentes bases de datos públicos puede generar una información más potente por su carácter agregado, que resulta extremadamente útil para la dirección de sistemas complejos de redes sociales.

La innovación estatal: ¿oxímoron o realidad cotidiana?

La administración pública, por su modelo burocrático racional fundado sobre la estabilidad, las rutinas y la igualdad, puede padecer los cambios acelerados de la sociedad del conocimiento, con sus innovaciones tecnológicas exponenciales. Sin embargo, los Estados no sólo no están condenados a quedar fuera del proceso innovador, sino que han sido gestores en diversos países del mundo de algunas de las transformaciones más disruptivas que se conocen. La gran mayoría de las tecnologías que originaron la revolución digital fueron imaginadas, investigadas, maduradas o financiadas por agencias públicas, entre ellas: la internet y la mayoría de las soluciones tecnológicas que sostienen el funcionamiento de los dispositivos móviles más modernos e inteligentes (Mazzucato, 2013).

Nuestros Estados (en todos sus niveles) deben fortalecer su capacidad para gestionar en red con universidades y centros de investigación públicos, e incrementar así su inteligencia institucional y su capacidad de innovación tecnológica y social.

Existen muchos mitos acerca del verdadero rol de los sectores público y privado en el proceso de innovación, casi siempre en perjuicio de las organizaciones públicas a las que no se les ha reconocido debidamente su papel. El sector privado ha sido, por cierto, extremadamente hábil para capturar el valor generado por la revolución tecnológica, pero estuvo ausente en las etapas iniciales de las tecnologías disruptivas, donde el riesgo era más grande (Mazzucato, 2013). Se socializaron los riesgos (y las pérdidas económicas) de la investigación de punta, realizada o financiada por organizaciones públicas, mientras que se privatizaron los abundantes beneficios económicos derivados de esa investigación.

Esto puede repensarse. Las organizaciones estatales, por su estabilidad y capacidad de organizar la cooperación social a gran escala y largo plazo, deben mantener su presencia en las fronteras de la investigación, pero también necesitan construir la inteligencia institucional que les permita gobernar el sistema que ayudan a gestar, y capturar, para beneficio de toda la sociedad, una porción mayor de la riqueza que las investigaciones que financia colaboran a crear. Esto fortalecerá, además, la sostenibilidad del ciclo de la innovación, que suele quedar en riesgo ante la proliferación de políticas de austeridad que afectan al financiamiento estatal mientras la riqueza se concentra en grandes corporaciones tecnológicas privadas (Piketty, 2015; Stiglitz, 2020).

Diversas administraciones se sucedieron en nuestro país ondeando la bandera de la innovación en el Sector Público. Sin embargo, la ausencia de buena información, de una adecuada planificación y, en ciertos casos, de la idoneidad y el conocimiento profundo que requiere la compleja función estatal, hicieron insostenibles tales procesos. No se puede innovar sobre lo que se desconoce. La innovación no es un hito refundacional, sino un proceso de mejora progresiva de las capacidades en el marco de políticas consistentes y basadas en evidencia.

Es urgente un acuerdo social para el fortalecimiento de las capacidades estatales y sus políticas, planificando estrategias para la construcción de una administración pública más eficaz y efectiva; capaz de abrirse a la participación popular, relegitimarse, innovar y adaptarse a los cambios sin perder su rol de conductor del proceso de desarrollo.

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