Caso Edesur: el camino no es volver al facilismo ni a la discrecionalidad

27 de julio, 2020

Por Alejandro Einstoss Economista, profesor (UBA y UB) e integrante del IAE Gral. Mosconi

En los últimos días el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), intervenido desde el inicio de la actual administración, publicó una gacetilla de prensa en la cual informa los resultados de una auditoría al proceso de la revisión Tarifaria Integral (RTI) del 2017 que deriva en la recomendación de anular dicha RTI, ya que su resultado fueron tarifas exorbitantes, poco transparentes y que no resultan ni justas ni razonables como marca la ley eléctrica.

Luego, el Defensor del Pueblo de la provincia de Buenos Aires realiza una presentación aduciendo un aumento generalizado de los reclamos en el servicio de energía eléctrica brindado por Edesur y solicita la rescisión del contrato de concesión.

Finalmente, los medios dan cuenta de una reunión de los intendentes de Esteban Echeverría, Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Cañuelas, Ensenada, Florencio Varela, Lomas de Zamora, Quilmes y San Vicente, con el Secretario de Energía y funcionarios del área solicitando “medidas drásticas” contra la empresa.

Para entender es necesario un poco de Historia

Entre 2002 a 2016 las tarifas de los servicios eléctricos en el AMBA (Edenor y Edesur) se mantuvieron prácticamente congelados a partir de la Ley de Emergencia económica (25561). Esto es un caso único en el país ya que en el resto de los distritos las distribuidoras y cooperativas aumentaron sus tarifas más de 5 veces que las de Edenor y Edesur. Esto explica la disparidad entre las tarifas del AMBA y el resto del país que, en menor medida, aun continua.

En diciembre de 2015 la foto mostraba empresas, sin caja y casi en quiebra, que pagaban sueldos solo si recibían ayuda del entonces Ministerio de Planificación, que a su vez había tomado a su cargo algunas de las inversiones de mantenimiento y tercerizó otras en las provincias y municipios a través del plan “Más Cerca”. Un plan auditado por la AGN y que mostró serios problemas de ejecución, control y rendición de fondos destinados a las obras.

Recién, el 1° de febrero de 2017 entra en vigencia la nueva RTI para el quinquenio 2017 – 2022 y que incluyó la renegociación del contrato de concesión pendiente desde 2004.

Entre 2003 y 2015, sin inversiones, la calidad de servicio había experimentado una caída estrepitosa. En 2015 la frecuencia de los cortes se había multiplicado por 5 y la duración de los cortes por 10 respecto a los niveles observados entre 2000 y 2003.

Entonces la RTI fijó un sendero gradual de recomposición de la calidad hasta 2022, cuyo objetivo es retornar a niveles del 2003, en función de un programa de inversiones propuesto por las empresas y aprobados por el ENRE.

El estado de situación se completa recordando que el último aumento de tarifas se realizó en febrero de 2019 y a partir de ese momento las tarifas de Edenor y Edesur permanecen congeladas, es decir, van casi dos años de congelamiento en un entorno de inflación de costos que comienzan a reflejarse en los balances de las empresas: para el primer trimestre 2020, Edesur muestra una pérdida operativa de casi $1.200 millones.

El panorama para 2021 no es mejor, ya que, en un año electoral, son bajos los incentivos políticos para encarar una recomposición de tarifas.

En resumen, las RTI solo estuvo en vigencia por dos años de los cinco previstos.

¿Qué pasa con la calidad del servicio de Edesur?

Las funciones de control del ente regulador previstas en el marco regulatorio se enmarcan en la denominada “regulación indirecta”, es decir, si bien existen controles físicos y económicos, el nivel y la eficiencia del programa de inversiones se miden por resultados.

En el caso de una distribuidora eléctrica la calidad de servicio se mide por dos indicadores: la frecuencia (SAIFI) y la duración (SAIDI) de los cortes de energía que sufren los usuarios en un semestre. Estos parámetros (frecuencia y duración) están ligados a la inversión y a la eficiencia en la gestión de la empresa.

Por ejemplo, cuanto mayor sea la inversión menor el número de cortes y cuanto más eficiente sea la empresa en el manejo eficiente de los recursos a disposición menor será la duración de los cortes de servicio. Cuando el regulador detecta deficiencias en la calidad del servicio (desvíos de los indicadores respecto al valor “objetivo”), aplica penalidades/multas que las distribuidoras pagan en forma de bonificaciones automáticas en las facturas de los usuarios.

En el último informe sobre calidad de gestión (marzo de 2019 a agosto de 2019), en ente expresa sobre el desempeño de Edesur: “Descontando las interrupciones en que las empresas invocan que se han originado en causales de caso fortuito o fuerza mayor, la frecuencia media de interrupción por usuario en el semestre fue de 2,78 veces, cifra inferior al parámetro de 2,88 veces considerado en la mencionada Revisión Tarifaria Integral para la distribuidora en forma global. La duración total de interrupción semestral –10,47 horas– figura por debajo del objetivo considerado en la RTI: 15,05 horas. Considerando la totalidad de interrupciones ocurridas en el semestre (incluye fuerza mayor), la frecuencia media de interrupción por usuario fue de 4,10 veces en el semestre y la duración total de interrupción en el semestre fue de 17,00 horas. Ambos resultados, figuran por encima del límite contemplado”.

En este punto es necesario aclarar que los índices de calidad se miden por partido o municipio y por comuna, pero para determinar el cumplimiento en términos de la RTI 2017 se utiliza el “promedio ponderado agregado por concesión”, que se presenta a continuación y que da cuenta que a niveles de frecuencia y duración de cortes en forma agregada para el total de la concesión.

A continuación, se presenta la evolución de los indicadores de calidad (SAIDI y SAIFI) publicados por el ENRE en su quinta revisión (ultima disponible) y que dan cuenta que Edesur cumple con los compromisos objetivos de calidad previstos en la revisión tarifaria.

Pero el desempeño no es homogéneo a nivel de comunas o partidos. Cuando pasamos a analizar los indicadores por partido, es claro que el “target de calidad” surge de un promedio que involucra valores inferiores (usuarios satisfechos) y valores superiores (usuarios disconformes con la calidad recibida) y esta metodología invisibiliza problemas en la prestación del servicio en algunos barrios.

Por ejemplo, barrios de un partido con pocos usuarios (baja densidad) podrían tener mayores índices, es decir, peor calidad de servicio y esto no afectar significativamente el promedio del partido o municipio. Por lo tanto, el incentivo de las empresas en solucionar o mejorar el servicio en estos barrios es bajo y, por el contrario, serán más rentables las inversiones en barrios de alta densidad poblacional que impactan de manera directa en el “promedio” objetivo. En síntesis, una falla en la regulación.

Entonces, sin miedo a equivocarnos podremos encontrar barrios en algunos municipios o comunas en CABA con una calidad de servicio muy por debajo del promedio que acusan las estadísticas y quizás aquí este el origen de los reclamos.

El ENRE tomó nota de este problema y sancionó la Resolución 198 y 199/18 que imponen penalidades adicionales con el objetivo ya no sólo de alcanzar los promedios objetivo, sino que busca asignar inversiones de forma más equitativa considerando sectores de baja densidad de usuarios que permita reducir las dispersiones de los indicadores de calidad dentro de un mismo partido, municipio o comuna.

Finalmente, las penalidades por cortes se aplican en forma de bonificaciones automáticas a los usuarios afectados que en el caso de Edesur, para el semestre marzo – agosto 2019, alcanzaron más de $130 millones.

Comentarios finales Edesur abastece al 70% de la CABA y 12 municipios del sur del GBA, es decir que estamos hablando de la seguridad en el abastecimiento de energía de más de 2,5 millones de usuarios de los cuales más de 2 millones son residenciales (8 millones de personas).

En 2017 se realizaron las revisiones integrales de las tarifas que debieron haberse realizado en 2006 y cuyas tarifas solo mantuvieron vigencia dos años de los 5 previstos. A finales de este año habremos transcurrido dos años de congelamiento tarifario, con vistas a continuar. La correlación es simple: sin inversiones difícilmente alcancemos los objetivos de la revisión tarifaria que planteaba alcanzar en 2022 los niveles de calidad que teníamos hace 20 años.

Esta situación nos pone en un camino similar al de 2002-2016, es decir, intervención de entes reguladores, emergencia económica perpetua con tarifas congeladas, baja o nula inversión por insuficiencia financiera de las empresas, descapitalización del sistema, peor calidad de servicio y mayores subsidios que resultan parches insuficientes y caros.

En vistas a los recientes reclamos de municipios, el relevamiento de los indicadores de calidad del ENRE evidencian que Edesur cumple los requerimientos y compromisos asumidos en la RTI. Por lo tanto, los pedidos de recisión de la concesión de Edesur por faltas graves en la calidad de servicio no parecen, a priori, justificados.

Sin embargo, el cumplimiento es desparejo al analizar el desempeño por municipio/comuna y pueden existir problemas con la calidad del servicio en algunos barrios.

La solución no pasa por rescindir la concesión que implica un largo proceso y un enorme pasivo a futuro para el Estado, sino ajustar los mecanismos de regulación que permitan inversión y control que aseguren a todos los usuarios un servicio de calidad y esa es una tarea del ENRE.

En este punto, resulta inadmisible el retorno a las intervenciones de los entes reguladores normalizados en 2017, que habían conformado sus directorios a través de concurso público de antecedentes y que disponían de herramientas institucionales para revisar la RTI o realizar una revisión tarifaria extraordinaria, etcétera. Es claro que ninguna reforma será exitosa sin respecto a las instituciones ni una profesionalización profunda de los equipos técnicos de gestión.

Algo es seguro. El camino no es otra vez el facilismo ni la discrecionalidad: la mejor opción siempre será el respeto de las instituciones y el cumplimiento de los contratos.

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