La inactividad de la CNDC está mal, pero no tan mal

28 de febrero, 2020

Por Mariano Tappata PhD UCLA, Universidad Nacional de Río Negro y UTDT y exSubsecretario de Programación Microeconómica

 

El campo de defensa de la competencia a nivel global se encuentra en ebullición y se esperan cambios importantes en el corto plazo. Mientras tanto, en Argentina todo indica que la actividad de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) es casi nula. Trataré de ser optimista y argumentar que la poca actividad de la CNDC está mal…pero no tan mal. Sobre todo, en un país en el que el multitasking en política económica parece imposible.

 

Desde hace un tiempo que se nota incomodidad en los académicos y autoridades en Estados Unidos, la Unión Europea y otros países de la OCDE respecto a las normativas e instrumentos disponibles para la defensa de la competencia. Los cambios en el funcionamiento de los mercados, nuevos resultados teóricos y estudios empíricos generan dudas respecto del marco normativo óptimo para evitar la concentración de mercado y la falta de competencia en la economía. Principalmente, las preocupaciones giran en torno de la regulación de las plataformas digitales mutli-lados y el proceso de aumento de márgenes de ganancia generalizados en la economía (reflejados en los índices bursátiles). De estos temas ya he escrito el año pasado en este mismo espacio . Pero ahora, y esto nos acerca un poco a Argentina, el debate se enfoca momentáneamente en el poder de mercado asociado a relaciones verticales entre empresas en la misma cadena de valor. En términos económicos, entre empresas “aguas arriba” (upstream) y “aguas abajo” (downstream). Por ejemplo, las relaciones entre una empresa productora de artículos de limpieza y un supermercado.

 

El beneficio de la competencia intensa es, de alguna manera, invisible como el II.BB. y debería ser prioridad para todo gobierno (nacional o provincial).

 

La Comisión Federal de Comercio de Estados Unidos (FTC) acaba de publicar un borrador con su propuesta de lineamientos (guidelines) para fusiones verticales que generó la reacción por parte de muchos académicos que presentaron sus documentos con contra propuesta o sugerencias de modificaciones. Los lineamientos son documentos que elaboran las agencias de competencia en cada país con el objetivo de difundir los principios básicos y métodos de análisis que ellas mismas utilizan a la hora de evaluar conductas anticompetitivas o, como en este caso, si una fusión de empresas debe ser bloqueada o aprobada. Por razones obvias, los lineamientos son de utilidad para abogados, empresarios y economistas involucrados en el proceso de autorización de fusiones y adquisiciones. Pero también son de utilidad para los jueces si los casos superan la instancia administrativa. En definitiva, los lineamientos tienen gran influencia en el nivel de competencia de cada país.

 

En el caso de las concentraciones verticales, las preocupaciones son similares a las existentes en 1984, año en que se publicaron los últimos lineamientos en Estados Unidos. Supongamos dos empresas que se fusionan: un productor de un insumo aguas arriba A, y un comprador de dicho insumo aguas abajo B. Bajo ciertas circunstancias, es posible que la empresa fusionada intente subir el precio al que le vende el insumo a los competidores de B. Insumos más caros implican costos, y por lo tanto precios, más altos para los rivales de B. Precios más altos significan menos ventas para los competidores y más ventas para B. Es decir, la empresa fusionada podría obtener mayor ganancia económica a pesar de vender menos insumos a los competidores de B porque recupera esa pérdida a través de ventas de A. Incluso es posible que la empresa fusionada prefiera no dejar de vender el insumo a los competidores de B (exclusión del mercado). En paralelo, es posible que la fusión entre A y B genere ganancias de eficiencia por mejorar la coordinación entre las empresas, o eliminar incentivos a explotar poder de mercado (eliminación del double mark-up). Desde el punto de vista de la autoridad de defensa de la competencia, la fusión será anticompetitiva si, principalmente, el resultado agregado de todos estos efectos resulta en consumidores pagando precios más altos. El debate académico es muy activo porque cualquier propuesta de normativa será suboptima: no es fácil evaluar el contrafactual de una fusión y, aunque lo sea, el análisis caso por caso puede resultar muy costoso para todos los involucradas.

 

En Argentina también tenemos lineamientos para concentraciones económicas que incluyen el tratamiento de casos de fusiones verticales. El equipo de técnicos de la CNDC los elaboró y validó con expertos externos, y el resultado es bastante bueno.

 

El impacto económico de tener impuestos tan distorsivos como II.BB. puede ser equivalente al de permitir una fusión anticompetitiva en cada sector de la economía.

 

Lamentablemente, la mayor diferencia con los países desarrollados no reside en los lineamientos, sino en un déficit institucional en términos de aplicación de la ley de defensa de la competencia, y la poca importancia que se le otorga a temas de competencia en general. Posiblemente el déficit institucional se deba a la falta de recursos y no a las preferencias de los hacedores de política o de los votantes. En ese escenario optimista, la poca actividad de la CNDC podría no ser grave si, por ejemplo, se reasignasen los recursos (tiempo, talento, dinero, atención) a corregir situaciones que empeoran significativamente la competencia como, por ejemplo, las distorsiones que genera el impuesto a los Ingresos Brutos (II.BB.).

 

Veamos cómo impacta el II. BB. en la competencia. Supongamos el ejemplo de una empresa pequeña ficticia GAC que se dedica exclusivamente a explotar sus competencias relativas: la producción de carne porcina. La empresa es flexible, ágil, compra el alimento balanceado a los productores de la zona y contrataproveedores de servicio externos (contador, ingeniero agrónomo, etcétera). Especialización total para maximizar la eficiencia, como proponía Adam Smith. Por otro lado, un competidor de GAC se encuentra verticalmente integrado. Produce el alimento balanceado, utiliza transporte propio y, dado su gran tamaño, posee un equipo de profesionales internos. Probablemente, la integración no sea la más recomendable desde el punto de vista de la eficiencia productiva. En un mundo sin II.BB., las diferencias en eficiencia entre empresas deberían reflejarse en las estructuras de costos. Principalmente, porque los mercados de los insumos descritos son bastante competitivos. Sin embargo, la existencia del II.BB. en Argentina permite que una empresa verticalmente integrada evite el pago del impuesto en cada transacción que sí deben realizar los competidores desintegrados.

 

En otras palabras, el II.BB. beneficia artificialmente a las empresas grandes integradas en desmedro de las pymes. No hay nada inherente al tamaño de las empresas que sea un indicador de más o menos productividad. Es la exposición impositiva la que genera incentivos incorrectos a la expansión vertical. Para empeorar las cosas, los gobiernos suelen tratar de compensar esta (y otras) desventajas que enfrentan las empresas pequeñas otorgando bajas parciales de impuestos, exenciones, y otros parches que sólo logran generar gasto tributario (por ejemplo, déficit fiscal) y más incentivos incorrectos.

 

El impacto económico de tener impuestos tan distorsivos como II.BB. puede ser equivalente al de permitir una fusión anticompetitiva en cada sector de la economía. Es por eso que el gobierno debería reasignar todos sus recursos para remplazar II.BB. por otros impuestos más neutrales y así lograr mejoras de competencia en la economía. El beneficio de la competencia intensa es, de alguna manera, invisible como el II.BB. y debería ser prioridad para todo gobierno (nacional o provincial).

 

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