Por Eduardo R. Ablin Embajador
La “Fase 1 del Acuerdo Económico Comercial” (F1AEC) entre los Estados Unidos (EE. UU.) y la República Popular China (RPC) ?suscripto en enero de 2020? prevé que esta última concrete compras adicionales a las registradas en 2017 de productos agropecuarios originarios de los EE.UU. por un monto de US$ 32.000 millones, de los cuales US$ 12.500 millones serían durante 2020 y US$ 19.500 millones en 2021, respectivamente. Dichos valores parecerían haber satisfecho las expectativas de EE.UU., cuyas exportaciones del sector agrícola a China en el año base (2017) ascendían a US$ 24.000 millones, de las cuales US$ 12.900 millones (53%) correspondían a habas (porotos) de soja. No obstante, la relevancia atribuida por el Gobierno de Donald Trump a las compras incrementales de productos agropecuarios proyectadas por la RPC en el bienio 2020/2021 puede inducir a confusión, ya que en rigor su asignación resulta la menor entre los US$ 200.000 millones que la RPC compromete en total para adquisiciones en los sectores enunciados en el acuerdo.
Aun así, cabe reconocer que al margen de las importaciones adicionales previstas la RPC también accede a eliminar estándares sanitarios y administrativos que bloquean el ingreso de una serie de bienes alimenticios de EE.UU., abriendo así la importación a la carne vacuna y aviar entre otros (con expectativas estimadas en US$ 1.500 millones en cada caso), aunque no incorpora ?al menos en el texto público? provisiones específicas para la soja, principal ítem agropecuario exportado por EE.UU. a China hasta 2017, y el más perjudicado por el impacto de la “guerra comercial”.
No obstante, el interés mutuo ?y la clara necesidad de China? de restablecer el abastecimiento de habas de soja desde EE.UU. ya habían impulsado en septiembre de 2019 a la RPC ?como gesto de buena voluntad en el marco de las negociaciones orientadas a detener la “guerra comercial”, invocando los principios de mercado y las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC)? a reducir parcialmente los aranceles retaliatorios del 25% impuestos a las habas de soja en julio de 2018, incrementados en septiembre aún 5% hasta tributar derechos totales del 33%. Estas barreras habían sido originalmente introducidas como respuesta simétrica a las tasas punitorias previstas por la Administración Trump desde agosto de 2018 sobre un amplio listado de bienes manufacturados chinos. Como resultado de la revisión de septiembre 2019 las colocaciones de habas de soja de EE.UU. fueron paulatinamente restableciéndose hasta aproximarse en 2019 a 17 millones de toneladas , volumen apenas superior al de 2018, cuando los embarques prácticamente se redujeron a la mitad respecto del año base (32 millones). En cualquier caso, tales reducciones arancelarias se aplicaban caso por caso ?a solicitud? y por ende su monto nunca se transparentó, estimándose según informes oficiosos en torno a una décima parte del total (-3%).
Por su parte, en febrero de 2020, ya en vigor la F1AEC, la RPC anunció su disposición a reducir a la mitad los aranceles sobre las habas de soja impuestos en último término en septiembre 2018. Sin embargo, ello no se extiende al total de aranceles acumulados durante la guerra comercial, ya que el acuerdo prevé la subsistencia de los niveles vigentes, por lo que el tributo previsible para la soja caería eventualmente del 30% actual (33% menos 3%) al 27,5% (50% de 5%).
En cualquier caso, esta artimaña apunta a permitir viabilizar las nuevas operaciones comerciales en condiciones de mayor competitividad para EE.UU. frente a los proveedores alternativos que habían acaparado gran parte del mercado de habas de soja chino, principalmente Brasil, seguido por nuestro país, más concentrado no obstante en la exportación a nivel mundial de subproductos con valor agregado como las harinas proteicas, respecto de cuyo acceso al mercado chino ha logrado suscribir en septiembre de 2019 un acuerdo potencialmente promisorio. De esta forma, podría presumirse que la RPC concretará durante 2020 una compra mínima de 25 millones de toneladas de habas de soja de EE.UU., de las cuales 3 a 5 millones corresponderían al ciclo comercial 2019/2020 ?con operaciones entre febrero y agosto? y 20 a 22 millones a la nueva cosecha, disponible entre septiembre y diciembre.
No obstante, esta nueva concesión china no logró revertir la tendencia bajista de la soja en torno del 5% desde que se cerrara la F1AEC, aunque mediante dicho artilugio arancelario las partes del F1AEC intentan beneficiar las cotizaciones de mercancía de los EE.UU. de forma de evitar acusaciones de “comercio administrado”, en tanto la RPC asume en dicho pacto el compromiso de adquirir volúmenes preestablecidos de diversos bienes de un determinado origen ?aun a precios superiores a los de mercado, y por ende discriminando unilateralmente a sus demás proveedores? con lo que se vulnera el “tercer pilar” del “Acuerdo sobre la Agricultura” (AA), relativo a la competencia en las exportaciones.
Al respecto, la reciente preocupación surgida en nuestro medio por esta provisión del F1AEC ?aunque legítima? resulta tardía, ya que mucho antes de infringir la concepción del reciente compromiso el tercer pilar del AA, EE.UU. ya había muy probablemente violentado en el curso de la “guerra comercial” la normativa relativa a ayuda interna, es decir el “primer pilar” del mismo, precisamente en el sector de la soja. En efecto, durante el incesante flujo de penalidades y retaliaciones registrado en los meses iniciales del conflicto el anuncio del Departamento de Agricultura de (USDA) de julio de 2018 formulando un paquete de apoyo doméstico a los productores afectados por la elevación de los aranceles chinos sobre productos agropecuarios pasó en buena medida desapercibido, al menos para nuestras autoridades de entonces.
Al respecto, el Gobierno de Trump estimó que las contramedidas impuestas por la RPC en el marco de la guerra comercial podrían llegar a poner en riesgo 20% de las colocaciones agropecuarias totales de EE.UU. (US$ 138.000 millones en 2017), afectando US$ 27.000 millones. Al respecto, se interpretó que al retaliar sobre la soja la RPC apuntaba doblemente a su contendiente, tanto por la relevancia cuantitativa del producto en sus exportaciones a China como por su potencial impacto eleccionario sobre Estados de estructura agropecuaria alineados con el presidente Trump. Cabe recordar que un tercio de la cosecha de soja de los EE.UU. en 2017 se destinó a la RPC (US$ 12.900 millones), fracasando el intento de desplazar hacia otros mercados el excedente resultante del incremento arancelario, convirtiéndose así la pérdida del mercado chino en el problema territorial más grave para la política eleccionaria del Presidente.
Decidido a evitar perder el apoyo de un sector compenetrado con sus políticas a pocos meses de las elecciones parlamentarias de mitad de período, el presidente Trump encomendó en julio de 2018 al secretario de Agricultura, Sonny Perdue, articular un paquete por valor de US$ 12.000 millones ?denominado Market Facilitation Program (MFP)? y definido como “una solución de corto plazo para asistir a los productores en respuesta a los daños comerciales generados por las injustificadas represalias tomadas por naciones extranjeras”. Dicho presupuesto conllevaba sin duda un muy significativo aumento del apoyo gubernamental en el marco de su Medida Global de Ayuda (MGA), principal indicador del primer pilar del AA, considerándose que no requería aval del Congreso por financiarse con fondos federales ya presupuestados (US$ 30.000 millones anuales) correspondientes a la Commodity Credit Corporation (CCC), Agencia Federal orientada a apoyar a los productores por vía de préstamos, compras y pagos directos así como proveer insumos e instalaciones para la producción y comercialización agrícola.
Para la soja ?cultivo más beneficiado por las subvenciones previstas? se anticipó una eventual asistencia de US$ 3.600 millones para 2018 ?en adición a los US$ 1.200 millones ya percibidos por el sector? equivalentes a casi 20% del valor del cultivo “disponible” en silos al momento, a razón de US$ 60 por tonelada. De esta forma el MFP se destinó precisamente a productores de soja del centro, oeste y norte del país, incluyendo asistencia financiera directa, compras de cosechas excedentes y promoción comercial en mercados alternativos. El MFP comprendía asimismo ayudas de menor envergadura ?hasta un tope de US$ 125.000? para los productores de sorgo, trigo, maíz y algodón en forma combinada con soja, aunque el subsidio sólo resultaba aplicable a aquellos granjeros que hubieran registrado un ingreso fiscal ?promedio ponderado? inferior a US$ 900.000 en los ejercicios 2014 a 2016, cumpliendo asimismo con la normativa antierosión. Finalmente, se reservaban US$ 200 millones destinados a promover mercados alternativos para productos agrícolas afectados por las represalias comerciales.
Este programa generó numerosas consultas en el Comité de Agricultura de la OMC, ya que su aporte se agregaba a la ya enorme asistencia que el sector agrícola de los EE.UU. recibe anualmente del gobierno en forma de precios sostén, subsidios al seguro de cosechas, e otros instrumentos operados por la CCC para amortiguar caídas de ingresos por malas cosechas o bajas cotizaciones.
Diversos miembros de la OMC ?Australia, Canadá, India, Japón, Nueva Zelanda y la Unión Europea? se interesaron por la naturaleza y potenciales efectos eventualmente distorsivos del MFP sobre los mercados, sorprendiendo el mutismo argentino ante dicha cuestión. También interesó conocer cuando se notificaría formalmente el programa a la OMC, cuestionándose si los fondos asignados no excederían el límite de US$ 19.100 millones previsto por EE.UU. para su Medida Global de Ayuda (“MGA”) acorde el Artículo 1.a) del Acuerdo sobre Agricultura, vulnerando así los compromisos negociados para impedir la expansión de las subvenciones agrícolas más disruptivas incorporadas en la denominada “caja ámbar” que incluye todas las medidas de ayuda interna que se consideran distorsivas de la producción y el comercio. Se trató entonces de dilucidar si el MFP no constituía una subvención ilegal bajo la normativa OMC, ya que el USDA podría haber conformado un esquema de subsidios desacoplados de las señales de mercado, y por ende no distorsivos, inclinándose por este mecanismo de aplicación cuasi?automática, aunque potencialmente cuestionable bajo el Esquema de Solución de Diferencias (ESD). Intentando calmar los reclamos, EE.UU. advirtió que se trataba de una compensación por única vez que vencía dentro del presupuesto del mismo ejercicio, argumento difícilmente persuasivo, dada la tendencia de los subsidios ?una vez aplicados? a perpetuarse. Por ello, no sorprendió que, previsiblemente, el programa se prorrogara para el ejercicio 2019, incrementándose su presupuesto a US$ 16.000 millones.
El análisis desarrollado en el Comité de Agricultura permitió concluir en primera instancia que el MFP no superaba el límite de la MGA previsto para 2018, aunque constituía el máximo nivel notificado por EE.UU. desde 2001, al descontar la asistencia al sector sojero por considerarla de minimis, es decir no computable al efecto del cálculo de la MGA total por no superar el 5% del valor de la producción. Sin embargo, estimando la misma en torno de US$ 40.000 millones, podría interpretarse que la asignación prevista para la soja en el MFP ?en adición a los montos de ayudas específicas para el sector? superaban el nivel de minimis, por lo cual resultaba potencialmente “recurrible” ante el ESD. Al mismo tiempo, dado que recién en el año en curso corresponde a EE.UU. presentar el cálculo de su MGA para 2019 las perspectivas de la asignación presupuestaria del MFP resultan aún más imprecisas, ya que en tanto su adjudicación en el ejercicio ascendió a US$ 14.500 millones cabe presumir que muy probablemente haya sobrepasado el límite de la MGA, o se encuentre muy próximo a superar el tope de la caja ámbar.
La evolución descripta introduce enorme incertidumbre acerca del futuro del mercado de máximo interés argentino en el ámbito del comercio exterior, nucleado en torno al complejo sojero, el cual concentra en sus diversas presentaciones ?harinas proteicas, aceites o granos? casi una cuarta parte del total de nuestras colocaciones externas presentes, constituyendo con ello el principal sector exportador del país. La actitud de prescindencia adoptada en su momento ?por desconocimiento, inacción o aprensión infundada frente a eventuales repercusiones en ámbitos ajenos al Sistema Multilateral de Comercio (SMC)? por las entonces máximas autoridades políticas de nuestro país frente al MFP diseñado por EE.UU obliga a preguntarse si las actuales autoridades reiterarán el desliz de continuar observando con indulgencia el quebrantamiento de normas sustantivas del comercio internacional por parte de dos de los mayores actores comerciales a nivel internacional, cuya conducta beligerante pone en peligro la subsistencia del SMC, o asumirán una actitud enérgica frente a la potencial vulneración de nuestros derechos en el ámbito de la OMC que la F1AEC conlleva.
