Ordenar la dinámica previsional: necesario para que el equilibrio fiscal no sea una utopía

26 de septiembre, 2018

Ordenar la dinámica previsional: necesario para que el equilibrio fiscal no sea una utopía

 

Por Sebastián Senlle 

 

La cuestión del financiamiento previsional y la seguridad social se ha ido convirtiendo en uno de los ejes de la economía argentina por su creciente peso en materia fiscal.

 

En 2017, de acuerdo a datos provisorios oficiales del organismo, la Anses registró erogaciones corrientes estimadas en $1,075 billones, lo que representa en torno a 10% del PIB y más del 42% de la recaudación total informada por AFIP.

 

El 79,5% de los gastos de la Anses corresponden al pago de prestaciones de la seguridad social (jubilaciones y pensiones varias, con $854.000 M) mientras que el 19% ($202.000 M) se destina a transferencias (esencialmente, asignaciones familiares, AUH y programas como el Progresar) y 1,5% a sus gastos de funcionamiento.

 

La cobertura previsional en Argentina alcanza a más del 95% de las personas en edad de jubilarse, al nivel de los países europeos con Estados de Bienestar más grandes. Si bien resulta un dato positivo desde la inclusión social, su contrapartida es un problema fiscal por las dificultades para financiarlo. La Pensión Universal por Adulto Mayor (PUAM), equivalente al 80% de la jubilación mínima, que implementó el Gobierno actual en 2016, garantiza que este ratio se mantenga en valores elevados. “Entre 2006 y 2014, el Poder Ejecutivo declaró dos moratorias previsionales que incorporaron 3,1 millones de personas en edad de jubilarse que no habían realizados los aportes suficientes, o ningún aporte. De 4,8 millones de jubilados se pasó a casi 8 millones”, cuantifica Marcelo Garriga, director de la Maestría en Finanzas Públicas de la UNLP, en un artículo de 2017.

 

Ordenar la dinámica previsional: necesario para que el equilibrio fiscal no sea una utopía

 

Actualmente, la Anses reporta pagos a unos 7 millones de jubilados y pensionados que cobran beneficios del SIPA, a lo que se suma un universo de 381.000 beneficiarios de pensiones no contributivas (madres de 7 hijos y pensiones por vejez, entre otras), 78.000 beneficiarios de la PUAM, 22.500 pensiones a ex combatientes de Malvinas y 5.500 a los que fueron presos políticos (además de los beneficiarios de asignaciones familiares, AUH y otros programas).

 

La Anses reporta desde 2002 resultados financieros totales superavitarios. En 2016 tocó un máximo que alcanzó los $193.000 M (impulsado por los ingresos extraordinarios del blanqueo fiscal, que le aportaron $103.000 M) y se redujo a $139.000 M en 2017, producto de erogaciones por $1,075 billones contra ingresos por $1,35 billones ($44.000 M provinieron del blanqueo).

 

No obstante, este panorama resulta engañoso y oculta el problema de fondo, que siembra fuertes dudas sobre la sostenibilidad del sistema. En primer lugar, en un sistema de reparto, las erogaciones previsionales deberían ser cubiertas con los aportes de los trabajadores activos. Sin embargo, la Anses se nutre de cuantiosos recursos extra para pagar sus gastos, provenientes de recaudación tributaria (IVA, Ganancias, entre otros impuestos), rentas del Fondo de Garantía de Sustentabilidad, aportes de la Administración Central y un enroscado sistema de detracciones de fondos que corresponderían a las provincias (“el laberinto de la coparticipación”, como coinciden en llamarlo los analistas). Al descontar estos ingresos y considerar sólo los recursos “genuinos” de la seguridad social el problema sale a la luz.

 

Los fondos recibidos por la Anses por aportes y contribuciones a la seguridad social alcanzaron en 2017 $591.794 M (datos provisorios oficiales), lo que representa apenas el 69% del gasto en jubilaciones y pensiones, el 55% del gasto corriente del organismo (al incluir asignaciones y transferencias) y sólo el 49% del gasto total de la entidad, con una tendencia que se ha ido agravando año a año.

 

En 2017, la Anses registró un “déficit contributivo” (entendido como las diferencias entre sus ingresos por contribuciones menos sus gastos corrientes -jubilaciones, pensiones y transferencias-) de $483.863 M, representando en torno a 4,2% del PIB.

 

La cifra es superior incluso al déficit primario nacional informado por Hacienda, que fue de $404.142 M. Es decir, el déficit “contributivo” representó 119% del déficit primario. Al tener que financiarse con otros recursos públicos, el gasto en seguridad social va desplazando a otros rubros (como salud, educación, I+D o infraestructura), insumiendo recursos tributarios varios de las provincias y de la Administración Central. A la vez, plantea un desafío intergeneracional que no debe desatenderse: mientras que la pobreza entre los jubilados es baja, entre los menores de 18 años supera el 50% (UCA: 2017).

 

Ordenar la dinámica previsional: necesario para que el equilibrio fiscal no sea una utopía

 

El desequilibrio muestra una tendencia a irse agravando. En los últimos años, los gastos corrientes de Anses (tanto los correspondientes a jubilaciones y pensiones como sus erogaciones totales, sumando transferencias) han venido aumentando en términos reales, registrando casi todos los años variaciones nominales superiores a la inflación y su peso dentro del gasto primario ha ido en crescendo. En promedio, entre 2011 y 2017, las erogaciones corrientes aumentaron a una tasa promedio del 37,4% anual, contra recursos corrientes que lo hicieron a menor ritmo (34%) y una inflación que promedió el 29,3%.

 

“Las dinámicas temporales de gastos e ingresos exponen tendencias preocupantes. Los ingresos de aportes y contribuciones prácticamente se han estabilizados en los últimos cinco años, mientras que los gastos exponen un crecimiento explosivo”, explicaba en un artículo de 2017 el investigador y docente de la UNLP Luciano Di Gresia. No está claro aún el impacto que terminará teniendo el cambio en la fórmula con que se calcula la movilidad jubilatoria que consiguió aprobar el Ejecutivo a finales del año pasado en un contexto de protestas generalizadas y tensión social. Al haber atado la evolución de los haberes al incremento del nivel de precios, el ahorro fiscal buscado se vería limitado dada la aceleración inflacionaria que se viene produciendo este año.

 

Concurrentemente, el aumento en la esperanza de vida, las bajas tasas de natalidad y un ingreso más tardío de los jóvenes al mercado laboral genera un progresivo deterioro del ratio entre trabajadores activos y beneficiarios de prestaciones. Se trata de un fenómeno internacional al que se enfrentan la mayoría de los países de ingresos medios y altos en sus intentos por dotar de mayor oxígeno a la seguridad social. En Argentina, el ratio bajó de 1,95 a 1,72 aportantes por cada beneficiario entre 2013 y 2017. Los expertos señalan que se precisa un cociente de entre 3 y 4 para que actuarialmente, el sistema resulte sólido.

 

“Se requiere urgente una reforma que haga sustentable el sistema. Si el régimen no se reforma, ¿cuál será el haber de los futuros jubilados? ¿Qué sentido tienen los impuestos al trabajo del 27% con un mercado laboral con 35% de informalidad y un sistema previsional actualmente quebrado? ¿Qué joven que ingrese al mercado laboral tendrá incentivos a formalizarse, y pagar 27% de impuestos, si de todas maneras obtendrá una jubilación del 80% de la mínima? ¿Pueden coexistir un sistema de reparto contributivo (hay que realizar aportes previsionales) con otro en el cual se obtiene una pensión sin realizar aportes (no contributivo)?”, se pregunta Garriga.

 

Las opciones sobre la mesa son varias. Idealmente, la sustentabilidad debería apuntar a sumar aportantes, a partir de una mayor dinámica del mercado laboral, que redunde en la generación de empleo asalariado y una menor informalidad, pero los costos para el empleador son elevados y atentan contra la meta (y las necesidades fiscales impiden reducir las cargas laborales rápidamente). La eliminación de regímenes diferenciales de jubilaciones anticipadas y una suba en la edad jubilatoria, medidas impopulares si las hay, deben ser incorporadas al debate, para frenar el deterioro progresivo del ratio entre aportantes y beneficiarios y darle oxígeno al sistema. Sin avanzar en este sentido, será muy difícil conseguir un equilibrio fiscal duradero.