Por Francisco Eggers Profesor de Finanzas Públicas en la UNLP
Nuevamente fue necesario recalcular, y ahora parece claro que las metas anunciadas hace apenas tres meses son incumplibles. Para la inflación se proyectaba 27% para 2018 y 17% para el próximo; ahora se asume que superará 40% este año, y que la inflación promedio anual de 2019 superará 33%, lo que es compatible con una inflación “entre puntas” del 25%. Respecto al PIB, se asume que el de este año (y el de 2019) será inferior al de 2017 y al de 2015. La proyección de -2,4% en 2018 y 0% en 2019 requiere que en el semestre semestre de 2018 el mismo nivel de actividad promedie el mismo nivel (desestacionalizado) de junio, y que en 2019 haya un “rebote”, tal vez desde el segundo trimestre. No parece pesimista.
Pero lo que llevó a la necesidad de nuevas medidas fiscales fue el recálculo de las necesidades de financiamiento. La idea previa, probablemente, era que el “blindaje” del préstamo del FMI y otros organismos internacionales, anunciado en junio, fuera suficiente para que los inversores privados reanudaran el financiamiento al país. El anuncio del anterior “blindaje”, de fines del 2000, logró disminuir significativamente el riesgo país, aunque por pocos meses y, cuando quedó claro que el Gobierno de Fernando De la Rúa no controlaba la situación, rebotó. Ahora parece que los inversores están más desconfiados que entonces, tal vez sea por los paralelismos con esa época.
Ante la posibilidad de no tener suficientes recursos para pagar el déficit primario y los servicios de deuda hasta el fin de la gestión, el Gobierno le pidió al FMI adelantar desembolsos y, a cambio, se requirió más esfuerzo fiscal. El brusco aumento del dólar de fines de agosto llevó al Gobierno ?que dejó en claro que no le gustaba la medida? a imponer retenciones generalizadas a las exportaciones, lo que permite obtener recursos para disminuir el déficit y, al mismo tiempo, aminorar el efecto de la devaluación sobre el costo de vida al solo costo de disminuir, sin anular, las ganancias de los exportadores originadas en la devaluación.
Además de las retenciones, se anunciaron varias medidas tendentes a disminuir el déficit, que en general ya eran necesarias para llegar al déficit primario que se anunció en junio; así que la novedad serían las retenciones. El
Presidente anunció la “compactación” de su equipo de ministros, que aparentemente consistiría solamente en cambiarle el nombre al cargo de la mitad de ellos, con ahorro fiscal nulo. Por razones entendibles, no se mencionó la compactación en términos reales de haberes previsionales, planes sociales y remuneraciones de empleados públicos, vinculada con la aceleración de la inflación, aun cuando tal vez es lo que más contribuye al ahorro fiscal de 2018, seguramente más que el aumento de retenciones.
Suponiendo que se cumplan las proyecciones de Hacienda, este año concluiría con un déficit fiscal nacional del orden del 5,6% del PIB y el 2019 con 3,2%, explicado por el pago de intereses. El déficit promedio de la actual gestión superaría el 5% del PIB, sustancialmente mayor que el de la gestión previa. La actual gestión podría terminar con un déficit fiscal inferior que el que encontró, pero lejos aún de un resultado equilibrado, y con una deuda pública considerablemente mayor. La próxima gestión debería seguir ajustando el déficit y ya no hay margen para seguir tomando deuda al ritmo de los últimos años.
Pero, si no hubiera más medidas que las anunciadas, y no se incluyen ?no debería hacerse? fondos provenientes de endeudamiento o de disminución de patrimonio, las proyecciones de recursos no serán fáciles de cumplir. En 2017, los ingresos del Gobierno ?excluyendo blanqueo y Derechos de Exportación? equivalieron a 18% del PIB. Para 2018 y 2019 se proyectan recursos similares, pero el PIB real sería menor y, cuando eso ocurre, la recaudación tributaria en porcentaje del PIB tiende a caer. Además, la proporción de la coparticipación que financia al Gobierno Nacional será menor que en 2017, debido a la devolución progresiva del 15% que se retenía para financiar al Anses.
Tampoco parece fácil que los Derechos de Exportación recauden 2,3% del PIB en 2019, como proyecta Hacienda. La alícuota general es 12%, con máximos de $4 para productos primarios o de baja elaboración y de $3 para el resto, a lo que se suma 18% en el caso del complejo sojero, con lo que llega a 30%. En 2017, cuando la soja exportada tributó 30%, se recaudó 0,6% del PIB. Si (dependiendo del valor del dólar) el PIB de 2019 fuera 25% a 30% inferior ?en dólares? al de 2017, una recaudación similar equivaldría a 0,80,9% del PIB. Para llegar al 2,3%, el resto de las exportaciones debería recaudar entre 1,4% y 1,5% del PIB y, para eso, tendría que haber un salto exportador importante. Parece muy optimista.
Teniendo en cuenta el aumento del dólar (del orden del 120% anual) da la impresión de que la restauración de las retenciones pudo haber aspirado a más. Luego de descontarlas, queda un tipo de cambio efectivo que duplica el de hace un año. Mientras, los salarios aumentaron entre 20% y 25%, y los precios entre 30 y 35%. Esto implicó un fuerte aumento de la rentabilidad de las exportaciones, que estimulará su crecimiento, pero el efecto no sería inmediato. En 2002 el dólar más que se duplicó en términos reales, y las exportaciones no aumentaron.
En el caso de las exportaciones industriales, la rentabilidad es importante, pero para su expansión se necesita mayor penetración en mercados externos, y, muchas veces, también inversiones para adaptar la producción a los requerimientos de esos mercados; todo eso lleva tiempo.
Las exportaciones agropecuarias dependen del nivel de producción, función en gran medida de la disponibilidad de tierra cultivable, de la evolución tecnológica y del clima. A partir de un cierto nivel de rentabilidad, la elasticidad-precio (lo que crece la producción debido a una superrentabilidad) no sería muy grande.
En el caso de la soja, hace un año no parecía haber problemas de rentabilidad, dados los bajos costos de producción en gran parte de nuestro país. La cosecha se redujo en 2018, pero por la sequía, no por el dólar barato ni por las retenciones. Ahora, la devaluación implica un fuerte aumento de la rentabilidad. Las modificaciones en retenciones sólo las subieron un poco; las que afectaban a la soja eran 30% en diciembre, bajaron al 26% en agosto, y en septiembre pasaron a ser 30%, con la expectativa de volver a disminuir su incidencia ante aumentos del dólar (dado el límite de $4 por dólar). La suba de la rentabilidad, podría incentivar una mayor explotación de tierras marginales y una mayor utilización de agroquímicos, pero difícilmente haya un salto productivo que tenga relación con el salto que hubo de la rentabilidad.
La consecuencia principal, al menos en el corto plazo, de la devaluación ?aun compensada parcialmente con las retenciones? es una redistribución de ingresos a favor de los exportadores y en contra de los sectores asalariados y de productores de bienes no comercializables internacionalmente (los sectores competidores de las importaciones se benefician por su encarecimiento, pero enfrentan un mercado interno más reducido por la recesión). Más allá de los efectos sobre la equidad y el humor social, hay que tener en cuenta que esa redistribución agrava la recesión (que ayuda a corregir el déficit externo, pero empeora el fiscal), ya que los sectores perdedores gastan sus ingresos en el país en mayor proporción que los sectores ganadores.
Entonces, uno se pregunta por qué la imposición de retenciones se limitó tanto. Si se hubieran impuesto ?dejando claro su carácter extraordinario y dependiente de un nivel alto del dólar? en un promedio del 25%, con escalones definidos en función de que el tipo de cambio efectivo permita una rentabilidad razonable que estimule las ventas externas (sobre todo en el caso de las exportaciones industriales), podría proyectarse una recaudación de entre 3% y 4% del PIB. No permitiría librarse de los esfuerzos para poner las cuentas fiscales en orden, tanto por su carácter transitorio, como porque sólo implicaría reducir, sin eliminar, el déficit (y mucho menos las necesidades de financiamiento, que resultan de sumar al déficit las amortizaciones de deuda). Pero implicaría una mejora mayor de las cuentas públicas y una moderación más significativa de la redistribución regresiva del ingreso provocada por la devaluación.
Por otra parte, llama la atención que se proyecte que los subsidios tarifarios en 2018 insumirían el equivalente al 2,2% del PIB en 2018, nivel similar al de 2017 (2,1% del PIB), a pesar de que en los primeros siete meses se observó una reducción del 13% anual en términos reales. ¿Se proyecta para los últimos meses un gasto en subsidios mayor que el del año pasado, a pesar de los fuertes aumentos, muy por encima de la inflación, que tuvieron y tendrán en los próximos meses el gas y la electricidad? Si esas subas implican una pérdida de poder adquisitivo de los hogares, pero no sirven para disminuir el gasto público, ¿quién sale ganando? Es necesario que las empresas del sector tengan una adecuada rentabilidad que las estimule a invertir, pero es dudoso que en este momento difícil del país la prioridad sea asegurarles mayores ganancias.
Era necesario realizar los cambios que permitan reducir los déficit gemelos ?fiscal y externo? para poder lograr una macroeconomía sustentable. El Gobierno recién en 2018 comenzó a dar pasos en ese sentido. Pero es fundamental, en el proceso, provocar el menor daño posible. Y para ello hay que avanzar en forma coherente, con un plan bien explicitado y explicado, protegiendo en la mayor medida posible a los sectores sociales más vulnerables.
(*) Profesor de Finanzas Públicas de la UNLP
