Por Francisco Eggers Profesor de Finanzas Públicas de la UNLP
Ya no hay dudas de que estamos en una recesión y las dudas principales son a qué profundidad llegará, cuánto durará y cómo se distribuirán sus costos. Los precios crecen más que los ingresos de los consumidores, reduciendo su capacidad de compra y, al disminuir las ventas, también lo hace la producción y los ingresos de los que viven de esa producción, generando una nueva vuelta de reducción en el consumo.
Cuando el Gobierno tiene espacio fiscal (capacidad para financiar un mayor déficit fiscal sin perder solvencia) la solución keynesiana para cortar este círculo vicioso es aumentar la demanda interna, directamente ?expandiendo el gasto público? o indirectamente, bajando impuestos para aumentar el ingreso disponible de los particulares. Con capacidad productiva ociosa, esto impulsaría la suba de la producción y de los ingresos, a causa del “efecto multiplicador”.
Pero el Gobierno está realizando lo opuesto: busca reducir los gastos públicos para achicar el déficit fiscal, con lo cual la contracción de la demanda interna se agrava. Y lo hace porque el aumento de la deuda fue agotando su espacio fiscal. Si nadie estuviera dispuesto a financiar el déficit, y estuvieran agotadas las reservas a las cuales acudir, debería reducir bruscamente el gasto primario en términos reales, incumplir las obligaciones de todo tipo (postergando unilateralmente su pago) y/o acelerar la emisión de moneda. A esta situación se llegó en 1989-90 y en 2001-2002. Fueron experiencias muy traumáticas.
Las alternativas no son hacer o no un ajuste fiscal. La cuestión es si el ajuste será impuesto en forma de shock por falta de financiamiento, o si el Gobierno mantendrá algún control sobre el ajuste, que le permita realizarlo en forma más gradual. El acuerdo con el FMI apuesta a esto último. El proceso requiere que se reduzcan las necesidades de financiamiento de modo tal que pasen a ser sustentables, no sólo a la vista de los técnicos del FMI sino ?especialmente? del capital financiero, que en circunstancias como esta tiende a ser mucho menos complaciente.
Los datos de ejecución presupuestaria base caja del sector público nacional recientemente publicados ilustran acerca de la dificultad que tendrá este proceso, en cuanto se va más allá del discurso oficial. Hacienda nos dice que el déficit primario se redujo casi 28% en los primeros siete meses del año y en términos reales bajó a poco más de la mitad de lo que era hace un año. Se diría que con un esfuercito más llegamos al equilibrio. Ojalá, pero no es así.
La definición de “déficit primario” que utiliza Hacienda, que incluye a las Rentas de la Propiedad (fundamentalmente, intereses) como recurso, pero no como gasto, puede servir para transmitir optimismo, pero no es un indicador de sustentabilidad fiscal. Basta con ver que, de acuerdo con el comunicado oficial, uno de los motivos de la reducción de ese “déficit primario” fueron las Rentas de la Propiedad originadas por la prefinanciación del programa financiero 2018. Si tomar deuda reduce el déficit, entonces hay un problema con la definición de déficit.
Parece más consistente definir al déficit fiscal como la diferencia entre los gastos públicos, excluidos los destinados a disminución de pasivos (amortización de deudas) y aumento del patrimonio, y los recursos públicos, excluyendo los provenientes de endeudamiento y de disminución del patrimonio.
Las erogaciones en Rentas de la Propiedad consisten en intereses de la deuda pública, que no sólo son gastos. Además, son de los más inflexibles: la única medida del Gobierno que los puede bajar unilateralmente, sin reducir la deuda, es el default. Y tienen poco efecto multiplicador, porque quien cobra los intereses no necesariamente los usa para consumo o inversión en el país. Si no los computamos, el gasto público nacional se redujo 5% real en los primeros siete meses del año pero, al sumarlos, la baja real del gasto se limita a 2,5%. En estas comparaciones no incluimos al Fondo Federal Solidario ni en 2017 ni en 2018, para que sean homogéneas.
Los recursos, por su parte, habrían aumentado 0,7% por encima de la inflación, logrando que en los primeros siete meses del año el déficit se reduzca, en términos reales, 14% frente a igual período de 2017. Si estuviera bien medido, podríamos decir que tenemos un ajuste fiscal encaminado aunque, dadas las urgencias actuales, la duda es si la velocidad es suficiente.
Pero si de los recursos excluimos a las Rentas de la Propiedad, el resto (principalmente, recaudación tributaria) se reduce casi 3% real, aproximadamente lo mismo que los gastos. Así, la (modesta) suba se debe a estas rentas, que más que se duplican en términos reales.
¿Qué explica ese aumento? Buena parte se debe a la reducción del capital del Banco Nación en $20.000 millones, dispuesta por el Artículo 95 de la Ley de Presupuesto 2018. Podría considerarse un ingreso genuino si el banco hubiera tenido ganancias reales. Pero, según el balance publicado, el capital del banco al final del 2017 era inferior ?tanto medido en pesos constantes como en dólares? al que tenía a fines de 2016. La reducción de su capital no es un recurso corriente, es una disminución del patrimonio, que financia el déficit público. Hacienda explica que otra parte de las rentas se obtuvo por “la prefinanciación del programa financiero de 2018”, o sea, emisión de deuda. Tampoco parece un recurso genuino.
El apoyo del FMI y otros organismos internacionales no sería suficiente por mucho tiempo para financiar el déficit primario, los intereses y las amortizaciones de deuda. Si se pretende tranquilizar al capital financiero, especialmente al internacional, para que vuelva a tomar riesgo argentino, el camino a transitar es arduo. La sensación del ciudadano común es que estamos en medio de un duro ajuste. Pero la ejecución de los primeros siete meses del año nos dice que, aun luego de fuertes ajustes tarifarios y de una reducción del gasto de capital del Gobierno de casi 30% real, la disminución del déficit fiscal ha sido modesta, si es que la hubo.
El Gobierno va asumiendo de a poco que la realidad no es como quisiera, y la muestra de eso son las recientes medidas, tendentes a disminuir el déficit a nivel nacional, que a) reducen los reintegros a las exportaciones; b) suspenden el cronograma de rebajas de las retenciones a productos derivados de la soja (aceites, harinas, pellets), que constituyen el grueso de las exportaciones del sector, y c) disuelven el Fondo Federal Solidario (coparticipación de las retenciones a la soja), lo que implica dejar de transferir a las provincias fondos que se suponía que al menos por un tiempo más iban a recibir. Pero sin duda harán falta más esfuerzos, especialmente de sectores que pueden hacerlo. La suspensión de la rebaja de retenciones no incluyó a la soja en grano. No parece lógico que en el contexto actual se siga reduciendo impuestos a sectores que ya están ganando con la devaluación.
Por otra parte, a julio la electricidad acumula un aumento de 68% anual y el gas de 84%, al menos en Ciudad de Buenos Aires y, mientras tanto, los subsidios a la energía aumentaron 38% anual en julio (20% en los siete primeros meses del año), lo que Hacienda justifica en la devaluación, siendo que gran parte del costo de las empresas prestadoras es interno. Surge, entonces, la duda de si no se podría pedirles un mayor esfuerzo a estas empresas, de modo que una mayor proporción del aumento que pagamos los consumidores vaya a reducir el déficit fiscal, postergando la mejora en la rentabilidad empresaria.
Y también parece razonable pedir un achicamiento en serio de las estructuras ministeriales. Es cierto que no es mucho lo que se ahorraría con eso, pero sería predicar con el ejemplo.
En la coyuntura actual, el déficit fiscal es muy grande pero reducirlo es, al mismo tiempo, doloroso y recesivo. La discusión del Presupuesto 2019 podría ser una ocasión para reflexionar acerca de cómo repartir los costos de ese ajuste, priorizando la equidad ?analizando quiénes están en mejores condiciones para afrontar una reducción de sus ingresos? y la preservación del mercado interno, protegiendo con especial cuidado a los sectores con mayor efecto multiplicador.
