Por Francisco Eggers Profesor de Finanzas Públicas de la UNLP
Recientemente, el Ministerio de Hacienda y Finanzas publicó la Cuenta de Inversión 2017 (confeccionada por la Contaduría General de la Nación basada en gastos devengados); el BCRA, su balance anual 2017 y la Secretaría de Hacienda, la ejecución presupuestaria del sector público provincial. Aunque en gran medida confirman datos y proyecciones previos, parece oportuno hacer un breve resumen.
Está muy extendido el relato de que el gobierno de Mauricio Macri, desde que asumió, intentó bajar el déficit fiscal, pero en forma muy lenta; a eso se lo suele llamar “gradualismo fiscal”. Es falso. El déficit en los dos primeros años de gestión no bajó, ni mucho ni poco: aumentó.
En los últimos años de gestión de CFK, el déficit (esto es, el resultado financiero) del sector público nacional creció hasta 5% del PIB (se reduce a 3,7% al computarse las “utilidades” del BCRA, provenientes de emisión monetaria, que no son un recurso “genuino”, pero no aumentan la deuda pública). A eso se agregaba el déficit de las provincias (0,9% del PIB), y un déficit cuasi fiscal del BCRA (que surge de detraer, de su Estado de Resultados, las “ganancias” por devaluación: el aumento en pesos de los activos en dólares) equivalente a 1,2% del PIB, llegando así a un déficit total de 7,1% del PIB.
En 2017, el déficit nacional (también sin computar “utilidades” del BCRA) fue equivalente a 6,3% del PIB. El déficit, publicado en febrero (Base Caja) es algo inferior (6% del PIB), y no estaría computando transferencias afectadas a cancelar deuda provincial con la Nación, sin movimiento efectivo de fondos. Así, esas transferencias le sirvieron a la provincia de Buenos Aires para achicar su déficit, pero no empeoraron el déficit nacional Base Caja. Pero corresponde computarlas, como hizo la Cuenta de Inversión.
El déficit cuasi fiscal del BCRA también aumentó: fue equivalente a 1,9% del PIB en 2017. El que bajó, pero poco, fue el déficit provincial: 0,8% del PIB. La suma del déficit público (fiscal y cuasi fiscal) llega al 9% del PIB.
La Cuenta de Inversión imputa en 2016 los intereses de los títulos en default (que no se imputaron en los años previos), que equivaldrían aproximadamente al 1,4% del PIB de ese año, que pasaría así a ser el de mayor déficit. Pero, si no se computan estos intereses, hay un sendero creciente del déficit, ininterrumpido, desde 2013 a 2017.
Se podría argumentar que el déficit de 2015 fue mayor, porque la Cuenta de Inversión no incluye en cuenta dos gastos financiados con deuda forzosa: el devengamiento de intereses de títulos en default y la diferencia entre lo que correspondía pagarles a los jubilados con juicios por reajuste de haberes y lo que se les estaba pagando. Pero si se computara lo primero, a lo sumo, implicaría un gasto adicional del orden del 0,2% del PIB. Lo segundo significaría algo más, pero no lo suficiente como para modificar la conclusión: en los dos primeros años de gestión de Macri el déficit público no bajó sino, más bien, aumentó.
El “gradualismo fiscal” que apunta a bajar el déficit empezó recién a fines de 2017, y sin demasiada convicción: la baja del gasto primario que comenzó a ponerse en marcha en ese momento estaba destinada a ser compensada, al menos en gran medida, por la reducción de la presión tributaria (retenciones, Ganancias de Sociedades, Contribuciones Patronales) y por el aumento de la cuenta de intereses. Recién cuando el mercado le indicó al Gobierno que así no podía seguir, comenzó a enfocarse más en el objetivo de reducción del déficit.
Además de aumentar el déficit, cambió la composición de su financiamiento. Entre 2012 y 2015, la emisión monetaria para financiar al Gobierno (suma de “Utilidades del BCRA” y los “Adelantos Transitorios” ?AT? netos) promedió el equivalente a 2,8% del PIB, suficiente para financiar dos tercios del déficit nacional (si bien esa proporción estaba en declive). En 2017 alcanzó para menos de la cuarta parte del déficit y, en contrapartida, el endeudamiento neto nacional (excluyendo los AT) equivalió a casi 9% del PIB.
Emitir dinero para financiar el gasto público no es recomendable porque condiciona la política monetaria y alimenta la inflación. Se suele decir que es el peor de todos los impuestos, por sus efectos sobre la eficiencia económica, la distribución del ingreso y el crecimiento. Pero si, en lugar de bajar el déficit, se financia con deuda, se crea un problema fiscal ?y, por lo tanto, macroeconómico? para el futuro, tanto más grave cuanto más deuda se tome. Ambos financiamientos son problemáticos y lo mejor es bajar el déficit.
El endeudamiento neto ha sido mayor que el déficit porque, además, financia la “inversión financiera”. El problema es que parte de ésta, en realidad, es también déficit (por ejemplo, los pagos a contratistas en el marco del “Programa de Inversiones Prioritarias”, que se registran como inversión financiera para maquillar el déficit), pero sin datos suficientemente desagregados no se puede saber cuánto. Hubo, sí, alguna reducción del gasto primario nacional, en particular, en gasto de capital y en subsidios a tarifas. Pero fue más que compensado por aumento en intereses y disminución en recursos tributarios. Así, pagaron más los hogares por electricidad y gas, y pagaron menos los contribuyentes por retenciones a las exportaciones y por Ganancias, sin que mejore el déficit fiscal.
Las provincias, por su parte, continuaron aumentando su gasto, pero como sus recursos también subieron, no creció su déficit, que en 2017 representó menos del 10% del déficit público total.
Hacia adelante Para 2018, se espera una reducción importante del gasto público primario, lo que debería hacer reducir el déficit, aun a pesar de que el gasto en intereses seguiría aumentando, y los recursos tributarios, en porcentaje del PIB, seguirían disminuyendo.
En el caso del Gobierno, además de que la reducción siga centrada en los items más flexibles (subsidios económicos, gastos de capital y transferencias a provincias), los esfuerzos de reducción del gasto en términos reales serían ahora más generalizados y cuentan con la ayuda de la aceleración de la inflación, que hace caer el valor real de los salarios públicos, las jubilaciones y pensiones y los planes sociales.
En el caso de las provincias, su capacidad de reducir el déficit cuando las transferencias nacionales se están reduciendo fuertemente dependerá fundamentalmente de los aumentos salariales que otorguen, ya que las erogaciones vinculadas con remuneraciones (personal, prestaciones de la Seguridad Social y algunas transferencias) constituyen la mayor parte de su gasto público. En ese sentido, todo indicaría que los empleados provinciales ?al igual que los nacionales? sufrirán este año una reducción importante de su capacidad adquisitiva.
En el caso del BCRA, la evolución de su déficit cuasi fiscal dependerá en gran medida de la evolución que tenga la tasa de interés que paga por sus pasivos monetarios. Estos pasivos han disminuido entre abril y julio, pero la tasa que devengan aumentó fuertemente. De normalizarse esta tasa, el déficit cuasi fiscal del BCRA tendría que tender a disminuir.
En definitiva, luego de que en los dos primeros años, el Gobierno subestimó en los hechos la gravedad de la situación fiscal, en 2018 no tiene más remedio que encarar una reducción del déficit. Y, como no sería suficiente para convencer a los inversores internacionales de que nuestro país está en un sendero sostenible, para 2019 esos esfuerzos tendrían que continuar.
Posiblemente, como parte de esos esfuerzos, tendría que suspender planes de reducción de impuestos. Por dos razones. Porque la baja del gasto sería insuficiente para reducir el déficit fiscal todo lo que hace falta y porque puede llegar a hacerse socialmente insostenible que, al mismo tiempo que se baja el gasto público ?afectando a sectores ya golpeados por la devaluación y la inflación?, se siga reduciendo impuestos a sectores a los cuales la devaluación y la inflación les mejora la rentabilidad.
