Por Julieta Zelicovich Doctora en Relaciones Internacionales (UNR) e investigadora del CONICET
Argentina tiene un lugar periférico en el comercio internacional. No obstante, en materia de biodiésel es un actor relevante, siendo el segundo exportador del mundo, con U$S 1.200 millones, lo que representa el 16% del mercado mundial ?detrás de Alemania, que explica el 18%?. Los datos del 2016 corresponden a las Naciones Unidas.
La exportación de biodiésel involucra el 2% de las ventas totales de Argentina al mundo, aportando un porcentaje de los dólares necesarios para las importaciones y contribuyendo a equilibrar la balanza de pagos. Si a este producto se le agrega otro de los procesados de la soja: el aceite de soja, se suman U$S 3.600 millones más, rondando estos dos productos en total el 8% del total exportado en 2016.
La particularidad de estas exportaciones es que, si bien gozan de importantes ventajas comparativas y competitivas, enfrentan un mercado bastante concentrado, resultando vulnerables a los virajes políticos y económicos que nuestros compradores pudieran sufrir o decidir.
Argentina tiene un lugar periférico en el comercio internacional. No obstante, en materia de biodiésel es un actor relevante, siendo el segundo exportador del mundo, con U$S 1.200 millones
La combinación de ambos factores (rentabilidad y vulnerabilidad), convierte a estos dos productos procesados de la soja en un sector clave para la política exterior. Esta es la política pública encargada tanto de traducir las “necesidades internas en posibilidades externas”, en términos de Lafer, como de morigerar los impactos negativos que el sistema internacional pudiera generar en el bienestar de la ciudadanía. En el marco de la globalización, y de la interdependencia, es posible encontrar espacios de cooperación que permitan encausar relaciones externas en dicho sentido.
Una lectura de las relaciones comerciales externas de Argentina de los últimos años ?tanto durante el kirchnerismo como en el Gobierno de Cambiemos? muestra, sin embargo, que el biodiésel, y en menor medida el aceite de soja, han sido un sector poco contemplado en las acciones de política exterior de la Argentina, o bien, que ésta no ha podido reducir, por medio de medidas en el exterior, la vulnerabilidad de este negocio y, con ello, la inserción comercial externa del país.
Las tres crisis
La primera de las crisis fue la suspensión de las importaciones de aceite de soja en China, en el 2010. En esa ocasión se trató de una medida fitosanitaria, que se extendió durante más de un año, y que fue una represalia por las restricciones a las importaciones chinas que en ese entonces aplicaba el Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, mediante mecanismos antidumping, así como de la suspensión del viaje a China por parte de la expresidenta, en su conflicto con el vice presidente Julio Cobos. Tras la medida, Cancillería y Ministerio de Agricultura desarrollaron varias reuniones con la contraparte asiática, hasta levantar la restricción en mayo de 2011. No obstante, Argentina no alcanzó a recuperar la cuota de mercado que tenía anteriormente, puesto que China incrementó su capacidad de procesamiento de la soja en su mercado local. Años después, en octubre de 2016, las importaciones volvieron a frenarse producto ahora de desavenencias con el avance de las obras de las represas en Santa Cruz, cuya concesión de obra está en manos de empresas Chinas.
La particularidad de estas exportaciones es que, si bien gozan de importantes ventajas comparativas y competitivas, enfrentan un mercado bastante concentrado
La segunda de las crisis fue la del biodiésel en el mercado europeo. Europa fue, hasta 2013, el principal destino de las exportaciones argentinas de biodiésel argentino. Y de hecho, Argentina era el principal proveedor de biodiésel de Europa. Junto a Indonesia explicaban el 80% de las importaciones europeas de este producto. Basado en el diferencial de precios entre el biodiésel argentino y el europeo, en febrero de 2013, Bruselas decidió dar lugar al reclamo de los productores alemanes y franceses, e implementar medidas antidumping que cerraron el mercado para los productores argentinos. Frente a ello, la Cancillería acudió a la OMC, denunciando inconsistencias de la medida europea con los acuerdos internacionales que regulan la materia. El órgano de solución de diferencias falló en favor de Argentina en octubre de 2016, pero a finales de agosto 2017, la apertura del mercado europeo sigue demorada. En el fondo, es un hecho que los países grandes siempre tienen un margen mayor para poner en conformidad sus medidas con lo que dictamina la OMC.
La tercera crisis, la más reciente, es la del biodiésel en EE.UU. Tras la clausura del mercado europeo, el biodiésel argentino se volcó casi enteramente al mercado norteamericano, convirtiéndose en el principal producto de exportación argentino a EE.UU. En total, Argentina llegó a cubrir el 61% del total de importaciones de biodiésel. Los precios argentinos, inferiores a los de los productores norteamericanos, generaron descontento en el mercado, lo que llevó a los mismos a solicitar que se inicie una investigación por dumping, tanto para el biodiésel argentino como indonesio. La investigación condujo a que se implementara un arancel extraordinario del 60% al biodiésel argentino, con fundamentos tan endebles como los aplicados en el caso europeo. La doctrina del America First golpeó a la relación comercial en un punto crítico, y frente a ello Argentina pudo hacer poco. Si bien representantes de la cancillería argentina participaron de las audiencias preliminares que llevó a cabo la Comisión de Comercio Internacional de los EE.UU. en abril, junto a representantes de la Cámara Argentina de Biocombustibles (CARBIO), tal accionar no alcanzó a impedir la medida. En el proceso tampoco se implementaron contramedidas que permitieran mitigar o demorar el impacto de una restricción al biodiésel. De hecho, durante la visita del vicepresidente norteamericano Mike Pence, en la misma semana en la que se anunció la medida, el reclamo por biodiésel no formó parte ? al menos públicamente? de la agenda tratada, que se centró en un sector de mucha menor cuantía como es el de los limones. Solo dos días después de anunciada la medida la cancillería emitió una nota de protesta, anunciando la posibilidad de llevar al caso a la OMC (lo cual debería esperar a abril de 2018), así como buscando generar un espacio político-diplomático para una negociación más pronta.
Acciones reactivas
En los tres casos mencionados, las exportaciones de argentina se vieron afectadas por cuestiones políticas ?presión de los lobbies e intereses de negocios estatales? de los importadores. En todos los casos, las acciones del Gobierno Argentino fueron reactivas, no logrando anticiparse al cerramiento de los mercados, ni pudieron morigerar los costos de una relación asimétrica. No se generaron medidas preventivas que se orientaran a reducir la vulnerabilidad del sector en su inserción internacional, explotando los pocos nichos de interdependencia en las relación con estos socios o bien, generando otros.
Una lectura de las relaciones comerciales externas de Argentina de los últimos años ?tanto durante el kirchnerismo como en el Gobierno de Cambiemos? muestra, sin embargo, que el biodiésel, y en menor medida el aceite de soja, han sido un sector poco contemplado en las acciones de política exterior de Argentina
Respecto de las razones de esta situación pueden volcarse varias hipótesis: una, que, en efecto, sea demasiada la asimetría como para poder crear sectores interdependientes que pudieran moderar o demorar la acción de la contraparte; dos, que las discontinuidades en el proceso de toma de decisión en materia de relaciones comerciales internacionales ?siempre en pugna entre la cancillería y los ministerios del área económica- haya hecho que estas acciones de los importadores pasaran desadvertidas o bien que no hubiera un interlocutor único por parte de la argentina provocó que estos países no encontraran costos aplicar las medidas de cierre de sus mercados; tres, que existieran percepciones equivocadas, y se subestimara la voluntad de EE.UU., Europa o China de cerrar efectivamente sus mercados, y cuarto, que los problemas de percepción fuesen propios, y se subestimara la necesidad de generar un acompañamiento para el sector de biodiésel y aceite de soja en la inserción comercial externa de la argentina.
En el contexto actual, la vía diplomática es la más próxima a explotar, con resultados poco auspiciosos, y con probables costos asociados. La vía legal, a través de la OMC, es la más efectiva, pero no la más rápida ?nótese que en el caso europeo lleva más de cuatro años entre el inicio del problema y su posible solución-.
En cuanto la búsqueda de otros mercados de destinos para el biodiésel argentino, y dado que existen pocos países que importen cantidades semejantes a las de EE.UU. y que además Indonesia también buscará colocar su excedente de biodiésel, emergen tres opciones: uno, la eventual apertura del mercado europeo, estimada para fin de año; dos, la nueva apertura de China para importar aceite de soja, anunciada al día siguiente de la clausura del mercado norteamericano, y tras que el Gobierno Argentino decidiera la eliminación de aranceles de ciertos bienes de capital de interés chino y tres, la del mercado doméstico. Esta última, si bien resulta válida para resolver el problema del excedente, genera preocupación sobre las cuentas externas de Argentina, puesto que se reduciría el influjo de divisas. En todo caso, el biodiésel se transforma en un imperativo para la política económica exterior, que hoy necesita recuperar el ingreso de divisas para intentar revertir la situación crítica de la balanza de pagos.
