El complejo camino hacia el desarrollo

Las enseñanzas de la experiencia

22 de abril, 2016

El complejo camino hacia el desarrollo

(Columna de Sergio Adrián Woyecheszen)

Las notas anteriores plantearon no solo los ejes conceptuales para el desarrollo de Argentina (específicamente, sobre qué desarrollo), sino también cuáles deberían ser los ejes de la agenda de política del desarrollo, esto es, qué planificación para qué desarrollo. Sucintamente, se situaron las condiciones marco del proceso -infraestructura, macroeconomía, institucionalidad y protección social- y aquellas que en definitiva lo van a dinamizar: innovación como motor del cambio y encadenamientos productivos para materializarlo.

Mirando el mundo

Esta nota pone a prueba nuestras conclusiones, comparando el funcionamiento de distintas experiencias globales a lo largo del tiempo. ¿Por qué países como Australia, Canadá e incluso economías más pequeñas como Nueva Zelanda o Noruega, lograron combinar la riqueza en la explotación de recursos naturales con la producción y exportación de bienes industriales con alto valor agregado? ¿Y por qué otros, como Arabia Saudita o Angola, aún siendo ricos en la explotación de recursos naturales, no han podido dar el salto a la industrialización? ¿Qué hay detrás de los casos de Japón, Corea del Sur, Singapur o Taiwán, que compensaron con industria su relativa escasez en recursos primarios? Cada una de estas economías revela elementos comunes, pero también diferencias significativas.

Lo mismo se da en el caso de las economías industrializadas. En el caso francés, por ejemplo, fue clave el financiamiento a largo plazo, sustentado en la banca pública industrial. Sobre ésta se erigió no solo buena parte de los ferrocarriles, canales y puertos, sino también grandes proyectos sectoriales en áreas estratégicas (nuclear, aeroespacial, telecomunicaciones y trenes de alta velocidad, entre otros), anclados en escalonamientos innovativos y en el apoyo del Estado para la construcción de “campeones nacionales” con capacidad de competir internacionalmente.

En Alemania, la banca industrial tuvo también un rol importante en los inicios de su desarrollo industrial. Permitió financiar grandes proyectos en minas de carbón, siderurgia, maquinaria eléctrica y química pesada, entre otros. Se trata en la mayoría de los casos de sectores que hoy pueblan el cuadrante de altos encadenamientos productivos hacia atrás y adelante, claves en la creación y sostenimiento de la productividad alemana. La política industrial en el período de posguerra atendió dos grandes frentes fuertemente relacionados. Por un lado, al igual que en Francia, se dio una apuesta concreta a la investigación aplicada, con criterios de selectividad sectorial. Por otro, a diferencia de los campeones franceses, el apoyo estuvo sustentado en un entramado institucional para el desarrollo de proveedores especializados, fundamentalmente pequeñas y medianas empresas, sectorialmente definidos (hardware y software, energía nuclear, aviación, química de alta tecnología, electrónica y una densa estructura de pymes en máquinas y herramientas, entre otros).

Entre las experiencias más estudiadas de desarrollo tardío, cabe destacar la de Japón, que apostó desde fines de la década de 1940 por una planificación industrial muy concreta, con metas de mediano y largo plazo, leyes temporarias y permanentes de apoyo de la competitividad estructural y una aceitada estructura institucional, claves para compensar en el tiempo la escasez relativa de materias primas. Primero en sectores productores de bienes de consumo masivo y luego en tramas conocimiento intensivas (semiconductores, TICs, maquinaria de precisión y/o biotecnología), el desarrollo japonés fue así, de menor a mayor, consiguiendo un catching up (proceso de convergencia) tecnológico con potencias como Estados Unidos. Esto fue gracias al apoyo institucional integral y continuo a la industria naciente.

A diferencia de los modelos mencionados hasta aquí, Corea del Sur –así como en buena medida también Taiwán y Singapur– iniciaron sus procesos de desarrollo partiendo de una estructura productiva, institucional y social muy poco desarrollada. Esto último acentuó la necesidad de conducir esquemas de imitación y aprendizaje, en el marco de mercados internos protegidos por la restricción a importaciones, subsidios, créditos dirigidos y regulación de la comercialización, fundamentalmente externa. Al igual que Japón y Alemania, Corea del Sur se benefició del apoyo geopolítico del Gobierno norteamericano, y supo aplicar una política interna para conducirlo al desarrollo. A mediados de 1960 Corea peleaba por la industria de base y exportaba textiles, indumentaria, contrachapas de madera y otros productos trabajo intensivos. Hacia la década de 1970, la economía coreana se orientaba al mercado externo, producía barcos, metales y servicios calificados. En los ’80, computadoras, semiconductores, chips de memoria, videocaseteras y automóviles, apoyando asimismo –de forma paulatina–el desarrollo de un entramado local de pequeñas y medianas empresas.

Párrafo aparte merecen las experiencias de países como Australia, Nueva Zelanda y Noruega, muchas veces tomados como ejemplos a seguir dada la forma en que han logrado orientar su sistema nacional de innovación hacia industrias intensivas en recursos naturales, explotando en algunos casos esa escala para diversificar exportaciones.

En este marco, si bien es cierto que éstos han logrado conducir un proceso de desarrollo virtuoso, anclado, como se dijo, en recursos que la Argentina también posee, también lo es que la cantidad de habitantes en los tres casos es sustancialmente inferior a la nuestra, particularmente en Noruega y Nueva Zelanda, lo que requiere avanzar en otras cadenas de valor no necesariamente asociadas a recursos naturales.

Similar consideración cabe hacer en las experiencias industriales basadas en esquemas de ensamble. Países como México, Tailandia, Polonia o Filipinas, si bien han logrado exportar bienes con mayor contenido tecnológico, la baja participación de proveedores locales no le permite acelerar la generación de capacidades y difundir los logros a través de su malla productiva.

Política industrial vigente

Las experiencias mencionadas, más allá de las especificidades inherentes a un proceso tan complejo como el desarrollo, muestran la importancia que la planificación industrial ha tenido a lo largo del tiempo, combinando acciones de carácter horizontal con otras a nivel de sectores o firmas, según los objetivos pautados previamente.

Los grandes proyectos, como la fabricación de aviones Airbus en Francia, la industria automotriz y de autopartes en Alemania, el desarrollo de semiconductores y los enormes avances en materia textil en Corea del Sur y Taiwán o el equipamiento para la extracción de petróleo en Noruega, estuvieron y están anclados en acciones de carácter institucional que combinan la generación de capacidades tecnológicas con el fortalecimiento de un entramado pyme que le dé sustento, morigerando las presiones típicas de restricción externa (por importación de bienes de mayor contenido tecnológico) y ampliando al mismo tiempo las oportunidades de empleo.

Demanda efectiva y transformación estructural. Corto y largo plazos en una misma agenda de políticas, como única respuesta a los problemas de hoy y de siempre.