“Industrializarse en el Siglo XXI es difícil, pero se puede”

Entrevista a Daniel Schteingart

9 de septiembre, 2015

“Industrializarse en el Siglo XXI es difícil, pero se puede”

En diálogo con El Economista, Daniel Schteingart, magister en sociología económica (IDAES-UNSAM), becario del CONICET, profesor de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y la Universidad de Buenos Aires (UBA), coordinador del Departamento de Desarrollo Comparado de SidBaires y autor, junto a Diego Coatz (UIA), del reciente ensayo “¿Qué modelo de desarrollo para Argentina?” distingue entre “industrialización” en sentido restringido y amplio, y plantea los desafíos que enfrenta el país para tener una estructura productiva más densa y con base nacional.

¿Qué denominadores comunes hay en las historias de los países que lograron industrializar sus estructuras productivas?

Debemos precisar a qué llamamos industrialización, término que tiene una acepción restringida y una más amplia. La definición restringida refiere a la expansión de un sector puntual de la estructura productiva: la industria manufacturera. En general, la medida que mejor representa esta definición restringida es el peso de la industria en el PIB. Por su lado, la acepción amplia de industrialización tiene más que ver con la posesión de capacidades tecnológicas, las cuales pueden ser entendidas como la posibilidad de que el grueso de la estructura productiva de un país se encuentre próximo a la frontera tecnológica mundial. Contar con capacidades tecnológicas implica dos cuestiones: primero, que los diferentes sectores económicos de un país puedan hacer un uso eficaz de la tecnología existente y, segundo, que además varios de ellos tengan habilidades para generar nuevos conocimientos pasibles de ser comercializados. Esto último es lo que se suele conocer como innovación. Así definido, un agro tecnificado y motorizador de innovaciones sería industrial, en tanto que un sector electrónico que se limita al ensamble trabajo-intensivo de partes y piezas concebidas en otro país lo sería menos. Y ni que hablar de un sector productor de artículos de indumentaria con prácticas productivas cuasi artesanales. Los países desarrollados tienen el común denominador de ser industriales en esta acepción amplia (altas capacidades tecnológicas), más allá de que el peso de la industria en el PIB sea en muchos casos bajo. Por poner un ejemplo, Noruega y Australia son los dos países de mayor desarrollo humano del mundo según el PNUD. Sin embargo, allí la participación de la industria en el PIB es inferior al 10%, cuando en Argentina es del 16%, en El Salvador del 20% y en Puerto Rico del 47%.

Si la participación de la industria en el PIB no es un indicador preciso de esta definición amplia de industrialización, ¿qué otras medidas tomar?

No hay indicadores exentos de problemas. Sin embargo, si uno mira el gasto en Investigación y Desarrollo (I D), tanto como porcentaje del PIB o en términos per capita, puede ver que las naciones desarrolladas se destacan países como Estados Unidos, Japón, Alemania, Corea del Sur, Francia, Noruega, Finlandia o Suecia, entre otros, que cuentan con gastos en I D que superan ampliamente el 1,5% del PIB. En los países en desarrollo, en cambio, este indicador está casi siempre por debajo del 1%. En Argentina pasó del 0,4% al 0,6% entre 2002 y 2013, mientras que Brasil orilla el 1%. China viene teniendo una performance excepcional: a mediados de los ’90, gastaba poco más de medio punto del PIB en I D y hoy roza el 2%. Una medida que puede utilizarse para complementar el gasto en I D como porcentaje del PIB son la cantidad de patentes por millón de habitantes: en general, los países que lideran aquí suelen ser los que lideran en el gasto en I D.

¿Qué relación hay entre el gasto en I D y las patentes con la industria?

Que, en general, es en algunos sectores de la industria manufacturera donde se generan la I D y las patentes. En otras palabras, sectores como los bienes de capital, el automotriz, el químicofarmacéutico, la electrónica o las nuevas industrias, como la biotecnología y el software, suelen ser aquéllos en los que más se genera esa masa crítica de conocimientos a partir del cual se puede desplazar la frontera tecnológica internacional. O sea que los países que conocemos como desarrollados son industrializados en sentido amplio. Exactamente. Disponen de habilidades para hacer uso de la tecnología existente e innovan. Ello se plasma en altas tasas de I D y patentes, por ejemplo. Ahora bien, por un lado, los países desarrollados tradicionales, como Estados Unidos, Japón, Alemania o Francia, han dado históricamente un rol central a sectores como la metalmecánica o la química. Sin embargo, hay otras experiencias de desarrollo exitoso: países como Australia, Noruega o Nueva Zelanda han dado un gran papel a los recursos naturales en sus estrategias de desarrollo (minería, hidrocarburos y agroindustria, respectivamente), y han logrado articularlos con buena parte del entramado científicotecnológico. El 60% de las exportaciones noruegas son petróleo y gas, pero este país supo ligar a esta actividad con otras productivas –como la producción de buques, la de grúas, la de plataformas marinas para la extracción o servicios especializados, las cuales son muy intensivos en conocimiento– o científicas –geología marina, por ejemplo–. Australia, por ejemplo, exporta casi dos tercios del software para minería a nivel mundial, sector que además explica alrededor del 20% de su gasto en I D.

¿Cómo influye esto en la restricción externa?

Tener capacidades tecnológicas sólidas minimiza el riesgo de restricción externa cuando se crece dado que permite varias ventajas. A saber: a) contar con altas productividades a lo largo del tejido productivo, lo cual permite mejorar la competitividad de las exportaciones en diversas áreas; b) tener grandes empresas pasibles de transnacionalizarse y repatriar utilidades de afuera hacia adentro; c) cobrar derechos por uso de propiedad intelectual; d) exportar productos y servicios con alto nivel de diferenciación vía precio, y e) poseer localmente múltiples y competitivos proveedores para la producción de las mercancías exportadas, disminuyendo el contenido importado en lo exportado. Asimismo, disponer de elevadas capacidades tecnológicas presenta una lógica de rendimientos crecientes: mientras más sectores ganan en habilidades productivotecnológicas, se abren más puertas para que lo mismo ocurra en otras ramas, aumentando así las posibilidades de exportar más y mejor (y sustituir importaciones con mayor eficacia). Y un dato nada menor: disponer de altas capacidades tecnológicas contribuye en parte a volver más creíbles a las monedas, pudiendo incluso financiar déficit de cuenta corriente sin mayores problemas. Si Estados Unidos tiene déficit de cuenta corriente desde hace décadas financiado con la impresión de nuevos dólares, es en buena medida debido a su enorme hegemonía tecnológica, complementada con su apabullante superioridad militar.

¿Cuáles historias son las más replicables por Argentina?

El desarrollo es un proceso siempre idiosincrásico y contextual. Ello significa que las experiencias de otros países, si bien pueden contribuir a la planificación de nuestro desarrollo, no pueden ser imitables. En general, yo veo que hay muchos heterodoxos “fierreros”, que piensan que el desarrollo va más que nada por la industria pesada (metalmecánica y química), al estilo de Alemania, Japón o Corea del Sur. La exitosa experiencia de este último país suele ser muy estudiada acá, y muchos se lamentan que no pudimos ser Corea. Ahora bien, el desarrollo coreano se dio en condiciones geo y sociopolíticas irrepetibles aquí, que muchas veces son olvidadas: Corea se desarrolló con una gran ayuda de Estados Unidos por la vía de las divisas (tuvo déficit de cuenta corriente entre 1962 y 1985, mientras que en Argentina teníamos un par de años de déficit de cuenta corriente y entrábamos en stop & go), la transferencia tecnológica o la apertura de mercados de exportación. También, Corea se desarrolló bajo un régimen autoritario que disciplinó fuertemente a la clase trabajadora (lo cual también viene ocurriendo en China). Esto es, afortunadamente, impensable en la Argentina de hoy. Además, Corea no cuenta con los recursos naturales que sí posee Argentina.

También hay quienes miran a otros países, como Australia o Canadá.

Así como los heterodoxos “fierreros” están atraídos por la experiencia coreana, hay otros más “liberales” que miran a Australia como el ejemplo a seguir, asegurando que con recursos naturales y servicios innovadores, la Argentina se puede desarrollar. El problema que veo aquí es que Argentina no es Australia ni en términos geopolíticos ni tiene su dotación de recursos naturales. En general, se menciona que el éxito australiano se debió a un gran marco institucional interno o a un permanente impulso a favor de las capacidades tecnológicas. Ello es cierto. Pero poco se suele decir que el éxito australiano también se debe a una condición geopolítica más favorable aún que la coreana. La ligazón con Inglaterra en la Commonwealth le permitió, por ejemplo, que la crisis de los años ’30 le fuera más leve que a Argentina, ya que pudo seguir exportando materias primas a la Corona Británica. A partir de 1942, luego de que Inglaterra perdiera Singapur a manos de Japón en la Segunda Guerra Mundial, Australia quedó bajo la tutela estadounidense, que lo consideró un aliado clave en el marco de la Guerra Fría en el Pacífico. De hecho, Australia participó en guerras como la de Vietnam, la del Golfo, la de Afganistán y la de Irak. El premio por esta alianza geopolítica fue que pudo financiar crónicamente su déficit de cuenta corriente: entre 1950 y 2014, sólo fue superavitaria en cuatro años. Asimismo, si uno examina algunos indicadores que se aproximarían a la dotación de recursos naturales per capita de un país (como el “capital natural” del Banco Mundial o las exportaciones per capita de productos primarios), veríamos que Australia supera holgadamente a la Argentina. Si fuéramos 15 millones en lugar de 42 y estuviéramos en una región geopolíticamente más relevante que el Cono Sur, una estrategia a la australiana podría ser más viable. Por tal razón, creo que hay que salir del dilema “tigre” o “canguro”. Veo a la estrategia de desarrollo argentina más por un camino intermedio, en el que se conjuguen los recursos naturales con todos sus encadenamientos (los cuales hoy existen sólo parcialmente) y algunos sectores con menores conexiones a los recursos naturales. Las experiencias de Canadá o varios de los países escandinavos son interesantes, ya que disponen de un mix virtuoso entre recursos naturales y otros sectores más lejanos. Respecto a estos últimos sectores, pienso que hay que adoptar una doble estrategia. Por un lado, una ofensiva, en la que se potencien actividades manufactureras donde existen capacidades acumuladas significativas y trayectorias de aprendizaje considerables como para adaptarse al nuevo mapa global por la vía exportadora sin entrar en directa competencia con una Asia que viene combinando altas mejoras en la productividad con salarios bajos. Ramas como la automotriz, la autopartista, la química, la farmacéutica, la moda, el software, los contenidos audiovisuales o incluso algunos segmentos de los bienes de capital pueden formar parte de esta estrategia ofensiva. En paralelo, hay que adoptar una estrategia defensiva en sectores muy sensibles a la competencia extranjera (textil-indumentaria, muebles o parte de la metalmecánica), muy generadores de empleo, pero con enormes dificultades para poder exportar.

Argentina tiene una amplia dotación de recursos naturales y eso puede ser un buen punto de partida para cimentar un proceso industrializador. Sin embargo, algunos hablan de la “maldición de los recursos naturales”. ¿Ayuda o conspira contra ese objetivo tener una amplia dotación de riqueza natural?

En los años ’90 se puso de moda una teoría que afirmaba que los países con altas dotaciones de recursos naturales, contra el sentido común, les tendió a ir mal en el largo plazo, por una diversidad de factores, que pueden ir desde la idea de que los recursos naturales generan sociedades rentistas y conflictivas, hasta otra que hace hincapié en la volatilidad de los recursos naturales, dado que sus precios son mucho más fluctuantes que los de otras mercancías. De allí surgió la idea de “la maldición de los recursos naturales”, siendo países como los petroleros de Oriente Medio, los del Africa subsahariana o incluso los de Sudamérica expresiones de ella.

¿Existe tal “maldición”, entonces?

Los recursos naturales son un problema cuando hay una completa dependencia de ellos y no se hace nada para minimizarla. Un ejemplo típico es una economía que depende fuertemente del petróleo: si el barril cae de US$ 120 a US$ 50, florecen los problemas. Lo que viene pasando en Rusia o Venezuela no puede ser entendido sin ello. Pero los recursos naturales no son una “maldición”. Al contrario, pueden ser usados como palancas para el desarrollo, como en Noruega, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Australia, Nueva Zelanda, Canadá o incluso Estados Unidos. Hay algunas investigaciones que muestran que el poderío industrial que este país fue creando desde fines del Siglo XIX no puede entenderse sin el espectacular desarrollo minero de esos años. Yendo a la actualidad, el flamante “shale” va a ser mucho más una ventaja que una desventaja para Estados Unidos. Una de las claves para que los recursos naturales no sean una “maldición” estriba en generar encadenamientos con el resto del sistema productivo (industria y servicios) y con el sistema científicotecnológico. El caso noruego del petróleo, los buques, las grúas, las plataformas marinas, los servicios especializados y la geología marina es un claro ejemplo.

¿Cuáles deberían ser los ejes y vectores de una política industrial? 

La política industrial debe tener múltiples aristas. En primer lugar, hay que tener en cuenta que es clave volver a crecer, y para ello es necesario salir de la situación de restricción externa en la que nos encontramos. Acudir al financiamiento externo, si está bien utilizado, puede ser una posibilidad para salir de este estancamiento que lleva ya cuatro años. Crecer es importante porque si la economía está parada, los incentivos que desde el Estado se puedan hacer para desarrollar el aparato productivo quedan truncos.

Además de volver a crecer, ¿qué otros lineamientos deberíamos seguir?

Yendo a los incentivos en sí, hay una enorme batería para poder aplicar. El régimen de compras públicas puede ser un instrumento más que interesante. Por ejemplo, si empresas como YPF logran ir desarrollando una red de proveedores de base nacional, en el mediano plazo estaremos teniendo un tejido productivo más denso. Si Noruega hoy es uno de los líderes mundiales en buques petroleros, grúas marinas, turbinas hidráulicas o plataformas para la extracción offshore del petróleo, es en buena medida por la StatOil (la empresa pública petrolera creada en 1972), que fue quien les compró a dichos proveedores, sólo recurriendo a las importaciones cuando la posibilidad de fabricación nacional era estrictamente nula. A ello se pueden agregar otros vectores, como la creación de un Banco de Desarrollo, y aumentar el poder de influencia del Ministerio de Ciencia y Tecnología o el INTI, por mencionar algunos. Asimismo, para que estos instrumentos de la política industrial funcionen, es clave una mayor modernización institucional. Hoy existe una enorme descoordinación entre diferentes ministerios que atañen a la problemática del desarrollo (Economía, Industria, Ciencia y Tecnología, Planificación Federal, Cancillería, Agricultura, Defensa o Trabajo), a la vez que en muchos de ellos estamos lejos de contar con una burocracia basada en el reclutamiento meritocrático.

¿Es posible industrializarse en el Siglo XXI?

Es difícil, pero se puede. Argentina supo industrializarse, no carente de problemas, hasta mediados de los ’70. Si miramos la balanza comercial de la primera mitad de los ’70 podemos ver que Argentina ya era superavitaria en diversos productos industriales, que iban desde manufacturas simples como calzado o indumentaria, a otras más complejas como maquinaria agrícola o autos. En 1974, incluso, habíamos eliminado el déficit comercial en algunos segmentos de la electrónica, como la maquinaria de oficina. El problema que tuvimos fue más político que económico: la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), a pesar de sus crónicos problemas, no estaba agotada a mediados de los ’70, como muchos afirman. La industria manufacturera había crecido a más del 6% anual entre 1964-1974, y con una tendencia clara hacia mayores exportaciones industriales. Sin embargo, la situación política, ya volátil desde hacía décadas, se volvió todavía más volátil. Y sin esa volatilidad es difícil entender el terrorismo de Estado, sin el cual tampoco es posible entender por qué la Argentina entró en una larga fase de “des-desarrollo” durante el último cuarto del Siglo XX. Argentina y el primer mundo tomaron senderos realmente divergentes a mediados de los ’70, y no en 1930 o 1945 como algunos sostienen. Por ello, desarrollarnos requiere más que tal o cual instrumento de política industrial. Requiere, dado un contexto internacional y geopolítico, de la posibilidad de construir alianzas políticosociales que tengan como objetivo común un modelo de desarrollo inclusivo. Conflictos entre Estado, empresarios y trabajadores va a haber: la clave está en si la cooperación se sobrepone a tales conflictos. Y un último punto: para que ese contexto internacional dado sea más benévolo, la integración regional es decisiva para ganar en capacidad de negociación ante las potencias. Lamentablemente, lo que viene pasando en Brasil no contribuye en lo más mínimo a tal integración.