¿Hacia una nueva coparticipación federal?

Con el recambio de nombres a nivel provincial y nacional, es probable que el tema resurja

16 de julio, 2015

¿Hacia una nueva coparticipación federal?

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Año a año, hace varias décadas, ministros de Economía provinciales y gobernadores vuelven sobre un mismo reclamo: la necesidad de nuevos términos para la coparticipación. Se suele escuchar, por un lado, que “las provincias reciben pocos recursos” y por otro, que al interior del mapa de provincias, es “injusto” para algunos distritos.

Efectivamente, para Félix Piacentini, director de NOAnomics, “hay dos dimensiones que se deben corregir: la creciente disminución relativa de la masa coparticipable y la distribución secundaria, es decir cómo se reparte la masa entre las provincias”.

DISTRIBUCIÓN PRIMARIA

El primer punto responde a  las detracciones que ha ido sufriendo la masa coparticipable y a la aparición de nuevos tributos en los últimos años, que han hecho que lo que se distribuye con las provincias haya perdido peso relativo frente a los cuantiosos ingresos del Estado Nacional. Por la ley 23.548, sancionada en 1988 y vigente hoy día, la distribución primaria es del 42% para la Nación y el 54% para las provincias. Sin embargo, desde entonces, lo que recibieron las provincias fue achicándose, en favor de la Nación.

Dentro de las detracciones, el caso emblemático es el 15% destinado a la Anses, pensado para paliar el desfinanciamiento del organismo durante la década de los ’90 tras la implementación del sistema previsional mixto, que dejó para el ente estatal los pasivos y para el sector privado la mayoría de los activos. Luego de la estatización de las AFJP, esa asignación de recursos perdió su razón de ser. “Anses ahora tiene los activos y cuando ves las cuentas, es la que financia a la Nación, por lo que termina siendo una coparticipación inversa: las provincias financian al Gobierno Nacional”, advierte Guillermo Giussi, economista de Economía & Regiones.

Por el lado de los nuevos tributos, el impuesto al cheque creado en 2001 es uno de los casos ejemplificadores. En la actualidad, solo se coparticipa el 30% de lo que se recauda por esa vía.

Con todo esto, hoy se reparte el 36% de la recaudación coparticipable, por encima del mínimo legal del 34%, aunque según Piacentini, “si se calcula lo que el Estado Nacional transfiere a las provincias sobre el total de recursos, teniendo en cuenta los impuestos no coparticipables, el porcentaje se reduce hasta sólo el 24%”. “Ahí está el origen de los reclamos, en definitiva hoy Nación sólo reparte 3 meses de recaudación total (entre impuestos y recursos coparticipables y no coparticipables), y esto sin considerar otros ingresos extraordinarios como las utilidades del BCRA y ANSES, que disminuyen el porcentaje hasta el 22%”, señala.

Para Giussi, “las provincias reciben el 25% de lo que se recauda pero gastan el 40% de las erogaciones a nivel país, un desbalance fiscal que hace que las provincias no sean fiscalmente autónomas porque dependen de los recursos discrecionales que otorga Nación”.

DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA

El otro gran reclamo es que la porción de la masa coparticipable que reciben algunos distritos es “injusta” o no se corresponde con los aportes que hacen a Nación.

El caso más emblemático se da en la provincia de Buenos Aires, donde vive el 40% de la población argentina y el aporte del distrito al PIB es -según distintas mediciones- del 35% o 40%, pero recibe apenas un quinto de los fondos que se coparticipan.

La ley 23.548 establece los parámetros según los cuales se distribuye la masa coparticipable: 21,3% para la provincia de Buenos Aires, 8,7% para Santa Fe, 8,4% para Chaco, 4,7% para Córdoba, 4,1% para Mendoza y apenas 1,9% para la Ciudad de Buenos Aires y menos del 5% para las restantes.

De esto surge el segundo reclamo, encabezado principalmente por las autoridades de las provincias más perjudicadas en el reparto en términos relativos, como la provincia y la ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza.

Dos de ellas (o tres, si se contabiliza a Mendoza según algunas mediciones) son aportantes netos, es decir, aportan más de lo que reciben, según Giussi, que concluye que “entre la Ciudad de Buenos Aires y la provincia financian a los demás distritos, que son beneficiarios netos”.

Por todo ello, una nueva ley de coparticipación que solucione estos dos aspectos -la disminución de los recursos coparticipados y las inequidades en la distribución secundaria- sería el objetivo de máxima. Por otro lado, se estaría cumpliendo con un mandato constitucional, dado que en 1994 la reforma de la Carta Magna fijó un plazo de dos años para dar creación a una nueva regla de coparticipación que nunca se llevó a cabo-.

OBSTÁCULOS Y SOLUCIONES

“Una reforma estructural es necesaria -señala Giussi-. El objetivo primario es ir hacia una nueva ley de coparticipación en la que la distribución se haga en base a dos componentes: una parte devolutiva, donde el que más aporta, reciba en proporción, pero también un costado redistributivo para que las provincias logren un desarrollo homogéneo”.

Coincide Piacentini: “Con el primer criterio se pretende devolver a cada provincia lo que aportó de recaudación de impuestos nacionales y con los segundos, tender a que las provincias más ricas sean solidarias con las más pobres. Sin duda es un desafío equilibrar ambos requisitos”.

De todos modos, para eso es necesaria una nueva ley de coparticipación, que debería contar con el consenso de los 23 gobernadores y el jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y con las legislaturas de los 24 distritos, además del Poder Ejecutivo Nacional. Demasiadas voluntades que -a priori- parecerían difíciles de congeniar.

Más aún cuando para ello, el Gobierno Nacional debería renunciar a una masa importante de recursos que hoy financian en parte, por ejemplo, a la Anses u otras entidades que no solo cumplen un rol social e institucional sino también político. La distribución discrecional de recursos -a través de los ATN y otros programas de corta duración y sin parámetros de reparto establecidos- le otorga al Gobierno Nacional el poder de negociación para mantener alineados a los gobernadores. “En los últimos años, como no se avanzó en una reforma de la ley, aumentó el peso de los recursos discrecionales, donde lo político suele jugar un rol preponderante”, señala Giussi. Especialmente, en los de los distritos más chicos, de menor desarrollo, con poca capacidad para generar recursos de manera autónoma y sin posibilidades de acceder a créditos financieros a tasas razonables, a diferencia de las provincias más ricas.

Una nueva ley, para Piacentini, “debería tender hacia un régimen en donde sean coparticipables todos los recursos y quede poco espacio para la transferencia de fondos discrecionales, que son los que provocan en la práctica un relación de poder asimétrica entre Nación y provincias, utilizada para disciplinarlas financiera y políticamente”. “Un sistema claro, objetivo, sin arbitrariedades en la distribución, y previsible permitiría a las provincias mejorar sus finanzas y calidad institucional”, afirma el director de NOAnomics.

Una nueva ley de coparticipación es sin dudas el objetivo primario, pero todo indica que es muy difícil que se lleve adelante, al menos en el corto plazo. Mientras tanto, asegura Giussi, “hay una serie de medidas que, sin necesidad de redactar una nueva ley de coparticipación, podrían mejorar la situación actual, como la eliminación de la detracción del 15% de la Anses o lograr la coparticipación plena del impuesto al cheque”. Piancentini, por su parte, suma que “como corrección más inmediata sin dudas debería revisarse el Fondo del Conurbano Bonaerense, para que vuelva a ser un porcentaje (10% de la masa coparticipable), y no un monto fijo que ha perdido significación por el efecto de la inflación”.