Política previsional

Nubarrones en el horizonte

11 de diciembre, 2013

Política previsional

(Columna de Nicolás Mera y José Anchorena, economista y director de Desarrollo
Económico, respectivamente, de la Fundación Pensar)

Transcurridas las elecciones de medio término de octubre, el juego político se interna inexorablemente en el debate de la futura sucesión presidencial. Teniendo como dato la imposibilidad de reelección de la Presidenta, sea cual fuere el espacio político ganador en 2015 (oficialista u opositor), la agenda económica incluye un cúmulo de cuestiones que se deberán afrontar con mayor o menor urgencia para poder corregir el rumbo y construir un camino sostenible para las finanzas públicas y el desarrollo del país.

En este marco, el manejo de la política de seguridad social tiene un papel central. No sólo por su importancia como herramienta redistributiva, sino también por su relevancia en términos fiscales. Hacia 2012, existían casi seis millones de beneficiarios de la Anses (considerando jubilados y pensionados) a los que se agregan más de un millón de beneficiarios de pensiones no contributivas (otorgadas por el Ministerio de Desarrollo Social y pagados por la Anses). El pago de haberes representó el año pasado $202.000 millones, 33% del gasto total nacional y aproximadamente 9,3% del PIB.

Como se ve, su importancia es mayúscula y su evolución futura enciende una señal de alerta en un contexto nacional de déficit en las cuentas públicas.

Los últimos años

Dentro de las políticas implementadas en materia de previsión social en los últimos diez años hay aciertos y errores. La denominación común ha sido la falta de consenso y debate en la implementación y, teniendo mayor importancia de cara al futuro, la inexistencia de una planificación que cumpla con criterios de sostenibilidad. Entre los distintos problemas del sistema previsional, dos grandes cuestiones ensombrecen su estado actual y complican el futuro de las finanzas públicas: los pasivos contingentes producto de una alta litigiosidad y la existencia de una baja tasa de sustitución haber/salario activo.

Por su importancia en términos fiscales, los costos ocultos de litigiosidad presentan el escollo más importante. Producto de la falta de actualización de los ingresos laborales para el cálculo del haber inicial y de la insuficiente actualización de haberes hasta el año 2006, dos casos particulares (Elliff y Badaro) han tenido sentencia de la Corte Suprema de Justicia, obligando a la ANSES a la recomposición de sus haberes. Decenas de miles de juicios se han iniciado reclamando la aplicación efectiva de esta sentencia y hasta la Defensoría del Pueblo ha planteado una acción de clase para ampliar la sentencia al universo de jubilados afectados. Los cálculos provistos por la propia Anses en 2012 implican un desembolso anual de más de $55.000 millones (2,6% del PIB) y un retroactivo de por lo menos $100.000 millones (4,8%). Otros cálculos sitúan el retroactivo en números aún mayores. Más allá del número final, queda claro que existe una verdadera bomba de tiempo ocultada sistemáticamente y que, de ser activada, implicaría un esfuerzo superlativo para las cuentas fiscales.

La cobertura del haber

En segundo lugar, el otorgamiento de aumentos diferenciados a comienzos de la década y la implementación de una moratoria previsional indiscriminada (se estima que un tercio de los beneficiarios se encontraban en los sectores medio-alto y alto de ingreso) han exacerbado problemas de equidad del sistema. La “pirámide” de haberes se ha achatado con el tiempo y, hacia 2012, 72% de los jubilados recibían el haber mínimo. Las políticas mencionadas tienen un fuerte impacto en los incentivos de los trabajadores: dar por sentado que un mayor nivel de aportes no tendrá su contraprestación en una mayor jubilación y, peor todavía, saber que sin realizar ningún aporte uno puede llegar a obtener la jubilación mínima desincentiva la formalización laboral e impacta en la recaudación de aportes y contribuciones.

El haber medio otorgado implica tasas de sustitución (haber jubilatorio/salario activo) muy bajas para los trabajadores de ingresos medios y altos. Una recomposición de los haberes elevando la tasa de sustitución (beneficiando al universo de jubilados) y que además tome en cuenta la existencia de aportes previos, disminuiría estas distorsiones. Los costos de esta reforma son altos: como ejemplo, aumentar a los beneficiarios de la moratoria (2,6 millones de casos) al 70% del haber laboral medio en 2012 y al resto (3 millones) al 70% del salario en blanco implicaría aumentar el gasto en más de 4,5% del PIB.

Sustentabilidad

¿Existen recursos disponibles para afrontar estos costos? Un examen rápido a los números muestra la dificultad de cumplir. El superávit de la Anses durante 2012 fue de $25.000 millones (1,14% del PIB). Su existencia podría considerarse ficticia: parte de los ingresos (unos $41.000 millones) pertenecen al 15% de la masa coparticipable cedida por las provincias durante la década de 1990 para afrontar el cambio a un sistema mixto. La estatización del sistema en 2008 pone en duda la validez de esta cesión y su devolución implicaría otro escollo importante a tomar en cuenta. Por otro lado, los ahorros heredados de las AFJP existentes hoy en el Fondo de Garantía Previsional sumaban a fin de 2012 unos $245.000 millones (11,3% del PIB). Sin embargo, 62% de ellos se encuentran invertidos en títulos públicos y un porcentaje creciente (más de 13%) se encuentra en “inversiones productivas” realizadas por el Gobierno Nacional, ambos de dudoso repago en un contexto de déficit fiscal.

Por último, la reciente cesión de fondos al plan ProCreAr implica aceptar una licuación real del fondo frente a una inflación galopante. De esta manera, los recursos del Tesoro pasarían a ser nuevamente la variable de ajuste del sistema (hoy representan 38% de los ingresos de la Anses). Las crisis del sistema jubilatorio han sido piezas importantes de las cíclicas crisis económicas argentinas, las cuales desembocan en pobreza, desigualdad, desempleo y bajos salarios reales. Desde este punto de vista, es deseable que se llegue a un acuerdo social y político para encauzar el sistema jubilatorio en un camino sustentable.